Sentenza n. 2270/2026 - Catania, Sezione 5

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il silenzio serbato dal Comune di Catania sull’istanza del 13 marzo 2026, con la quale aveva chiesto la riclassificazione urbanistica di alcuni terreni già destinati dal PRG del 1969, in parte, a sede stradale e, in parte, a zona con vincolo assoluto. Secondo il ricorrente, tali vincoli, qualificabili come espropriativi, erano decaduti per il decorso del quinquennio senza dichiarazione di pubblica utilità né avvio della realizzazione delle opere, con conseguente configurabilità delle aree come zone bianche e obbligo del Comune di provvedere alla nuova destinazione urbanistica. Il Comune ha eccepito l’insussistenza dell’obbligo di provvedere, sostenendo che i vincoli avessero natura conformativa: la destinazione a sede stradale sarebbe stata una componente della pianificazione generale e i vincoli assoluti avrebbero disciplinato in via generale le modalità di utilizzazione dei suoli, senza comportare l’acquisizione coattiva della proprietà. Il ricorrente ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità del silenzio, l’ordine di provvedere e la nomina di un commissario ad acta in caso di ulteriore inerzia.

La decisione

Il ricorso è stato accolto. Il TAR ha affermato che l’azione contro il silenzio presuppone un obbligo dell’amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, obbligo che può derivare dalla legge o dai principi di correttezza, buona amministrazione e giustizia sostanziale quando il privato abbia una legittima e qualificata aspettativa a conoscere la determinazione dell’amministrazione. In materia urbanistica, la necessità di provvedere sussiste quando l’area sia effettivamente priva di destinazione urbanistica a seguito della decadenza di un vincolo espropriativo. Il Collegio ha qualificato la destinazione a sede stradale come vincolo preordinato all’esproprio, poiché localizza una specifica opera pubblica, incide su beni determinati, comporta una rilevante compressione delle facoltà proprietarie e non costituisce una mera zonizzazione riferita a una generalità indifferenziata di beni. Ne consegue la sottoposizione al termine quinquennale e, in mancanza di tempestiva dichiarazione di pubblica utilità, la decadenza del vincolo. Il TAR ha comunque aggiunto che, anche indipendentemente dalla qualificazione dei vincoli, le esigenze di giustizia sostanziale e il dovere di correttezza imponevano al Comune una pronuncia espressa sull’istanza. È stato quindi dichiarato illegittimo il silenzio ed è stato ordinato al Comune di provvedere con atto espresso entro 120 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. È stato nominato, per l’eventuale persistente inottemperanza, il Direttore generale del Dipartimento Urbanistica dell’Assessorato regionale Territorio e Ambiente quale commissario ad acta, con facoltà di delega, assegnandogli ulteriori 120 giorni. Il Comune è stato condannato alle spese di lite, liquidate in 1.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 2, comma 1, l. 241/1990

  mediante l’adozione di un provvedimento espresso

  L’amministrazione deve concludere con un provvedimento espresso i procedimenti conseguenti obbligatoriamente a un’istanza o da iniziare d’ufficio.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Prevedono l’azione contro il silenzio-inadempimento dell’amministrazione, esperibile quando sussista un obbligo di provvedere.

• art. 9, commi 1, 2 e 3, d.P.R. 327/2001

  Il vincolo preordinato all’esproprio ha la durata di cinque anni. Entro tale termine, può essere emanato il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera.

  Il vincolo preordinato all’esproprio sorge con l’efficacia dell’approvazione dello strumento urbanistico che prevede un’opera pubblica, dura cinque anni e decade se entro tale termine non è dichiarata la pubblica utilità.

• art. 9 d.P.R. 380/2001

  Dopo la decadenza del vincolo urbanistico trova applicazione la disciplina relativa alle aree prive di pianificazione, con conseguente necessità di nuova regolamentazione urbanistica.

• art. 97 Cost.

  Il principio di buon andamento, collegato ai doveri di correttezza e buona amministrazione, concorre a fondare l’obbligo di una pronuncia espressa quando il privato vanti una legittima e qualificata aspettativa.

Massime di principio

• La destinazione urbanistica a sede stradale prevista dal PRG costituisce, quando localizza una specifica opera pubblica su beni determinati e comporta una rilevante compressione delle facoltà proprietarie, un vincolo preordinato all’esproprio e non un vincolo meramente conformativo.
• Il vincolo preordinato all’esproprio dura cinque anni; se entro tale termine non viene dichiarata la pubblica utilità dell’opera, il vincolo decade e l’amministrazione deve procedere alla nuova regolamentazione urbanistica dell’area.
• L’azione contro il silenzio è esperibile quando l’amministrazione ometta di concludere con un provvedimento espresso un procedimento imposto dalla legge o dai principi di correttezza, buona amministrazione e giustizia sostanziale.
• Anche quando sia controversa la qualificazione del vincolo urbanistico, sussiste l’obbligo di pronunciarsi sull’istanza di riclassificazione se il privato vanta una legittima e qualificata aspettativa a conoscere le ragioni e il contenuto della determinazione amministrativa.
• In caso di accoglimento dell’azione avverso il silenzio, il giudice può assegnare all’amministrazione un termine per provvedere e nominare contestualmente un commissario ad acta per l’eventuale successiva inottemperanza.

Come è indicizzato