Sentenza n. 582/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto dall’INPS, nel febbraio 2022, la concessione del Fondo di integrazione salariale per 13 settimane, a seguito della sospensione dell’attività di discarica determinata dall’impossibilità di rinnovare tempestivamente la polizza assicurativa obbligatoria, nonostante l’attivazione presso le compagnie assicurative. Nel giugno 2025 l’INPS qualificava la sospensione come riconducibile al rischio d’impresa e disponeva la revoca in autotutela del beneficio, con richiesta di rimborso delle somme corrisposte direttamente ai lavoratori. La ricorrente deduceva: violazione dell’art. 29 del d.lgs. 148/2015, dell’art. 3 l. 241/1990 e degli artt. 2 e 2-bis del d.m. 13 gennaio 2016, nonché difetto di istruttoria e carenza di motivazione, per l’erronea qualificazione della fattispecie come rischio d’impresa; contraddittorietà e difetto di motivazione per il mutamento, non adeguatamente spiegato, rispetto alla precedente concessione; violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, poiché l’atto, malgrado il nomen di revoca, era sostanzialmente un annullamento d’ufficio fondato su una pretesa illegittimità originaria e adottato oltre tre anni dopo la concessione del beneficio; violazione dell’art. 7 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento; violazione dell’art. 21-quinquies l. 241/1990, nell’ipotesi di qualificazione dell’atto come revoca, per assenza di sopravvenienze e per la produzione di effetti sostanzialmente retroattivi. L’INPS eccepiva inoltre la tardività del ricorso, sostenendo che il diniego del luglio 2022 relativo alla successiva domanda di prosecuzione del trattamento avrebbe implicato l’annullamento del precedente beneficio.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di irricevibilità. Il ricorso era stato notificato entro il termine decadenziale decorrente dal provvedimento del 26 giugno 2025, che costituiva il primo e unico atto formalmente lesivo del precedente provvedimento favorevole. La domanda originaria e quella successiva di prosecuzione del trattamento costituivano procedimenti distinti e autonomi; pertanto, il diniego della seconda istanza non poteva incidere implicitamente sulla precedente concessione. Non ricorrevano neppure i presupposti dell’atto implicito di autotutela, poiché mancava un collegamento esclusivo e necessario tra il diniego e l’asserito annullamento del beneficio precedente, anche in considerazione del mutamento del quadro normativo applicabile. La mera sospensione di fatto dei pagamenti, non assistita da un formale provvedimento, non era idonea a far decorrere il termine di impugnazione. Nel merito, il Collegio ha accolto il terzo motivo, ritenuto assorbente. Sebbene denominato revoca, l’atto doveva essere qualificato come annullamento d’ufficio, poiché contestava l’illegittimità originaria della concessione e mirava a rimuoverne retroattivamente gli effetti, come dimostrato dalla richiesta di restituzione delle somme. Trovava quindi applicazione l’art. 21-nonies l. 241/1990. L’annullamento era stato adottato oltre tre anni dopo la concessione del beneficio, oltre il termine massimo di dodici mesi previsto per i provvedimenti attributivi di vantaggi economici. Non risultavano false rappresentazioni dei fatti o dichiarazioni mendaci idonee a consentire il superamento del termine; al contrario, l’INPS conosceva la causale della sospensione, avendo richiesto chiarimenti prima di concedere il trattamento. Il termine di dodici mesi è stato ritenuto perentorio e non derogabile al di fuori delle ipotesi espressamente previste dalla legge. Era inoltre insufficiente il generico richiamo all’interesse pubblico al recupero delle somme e alla non eccessiva distanza temporale, poiché il limite temporale realizza già il bilanciamento legislativo tra legalità e certezza dei rapporti giuridici. Difettava anche un’effettiva ponderazione degli interessi della società beneficiaria, dei lavoratori destinatari dei pagamenti e delle conseguenze del recupero. Il provvedimento è stato quindi annullato, con assorbimento delle ulteriori censure. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 29 c.p.a.

  Il ricorso è tempestivo se proposto entro il termine decadenziale decorrente dall’unico provvedimento formalmente lesivo; nel caso concreto il termine decorreva dall’atto di autotutela del 26 giugno 2025.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’articolo 21-octies può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici (...), tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati.

  Un atto formalmente qualificato come revoca, ma fondato sull’illegittimità originaria del provvedimento favorevole e diretto a produrre effetti retroattivi, è soggetto alla disciplina dell’annullamento d’ufficio. Per i provvedimenti attributivi di vantaggi economici il termine di dodici mesi è perentorio, salvo le ipotesi espressamente previste di false rappresentazioni o dichiarazioni mendaci. Il superamento del termine determina la consumazione del potere, non eludibile mediante un generico richiamo all’interesse pubblico.

• art. 3 l. 241/1990

  L’esercizio dell’autotutela richiede una motivazione adeguata sulle ragioni del mutamento rispetto al precedente provvedimento favorevole e sulla ponderazione degli interessi coinvolti.

• art. 7 l. 241/1990

  La ricorrente ha dedotto l’omessa comunicazione di avvio del procedimento di autotutela; la censura è stata assorbita in ragione dell’accoglimento del motivo relativo alla consumazione del potere di annullamento d’ufficio.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La ricorrente ha dedotto che, ove qualificato come revoca, l’atto sarebbe comunque illegittimo per assenza di sopravvenienze e per la produzione di effetti retroattivi; la censura è stata assorbita.

• art. 29 d.lgs. 148/2015

  La ricorrente ha invocato la disciplina del Fondo di integrazione salariale e dei relativi presupposti; il giudice non ha deciso nel merito la sussistenza sostanziale dei requisiti, avendo accolto il ricorso per tardività dell’autotutela.

• artt. 2 e 2-bis d.m. 13 gennaio 2016

  La ricorrente li ha richiamati in relazione ai presupposti della misura FIS; la questione è rimasta assorbita.

Massime di principio

• La qualificazione di un provvedimento amministrativo deve essere compiuta in base al contenuto sostanziale e agli effetti giuridici prodotti, non in base al nomen iuris utilizzato dall’amministrazione. Un atto denominato revoca, ma fondato su un’illegittimità originaria e diretto a rimuovere retroattivamente gli effetti di un provvedimento favorevole, integra un annullamento d’ufficio.
• L’annullamento d’ufficio di un provvedimento attributivo di un vantaggio economico è soggetto al termine massimo di dodici mesi previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990. Il termine è perentorio e il suo decorso consuma il potere, salvo le ipotesi legislativamente previste di false rappresentazioni dei fatti o dichiarazioni sostitutive false o mendaci.
• Il termine per impugnare un provvedimento favorevole non decorre dal diniego relativo a una successiva e distinta istanza, quando i due procedimenti siano autonomi e si concludano con provvedimenti diversi. Il diniego successivo non può valere come annullamento implicito del precedente beneficio se non è possibile desumere in modo univoco e necessario tale volontà.
• La mera sospensione di fatto dell’erogazione di una prestazione, non formalizzata in un provvedimento amministrativo, non incide sul titolo giuridico sottostante e non determina, di per sé, la decorrenza del termine per impugnare il provvedimento favorevole.
• L’interesse pubblico al ripristino della legalità non può essere invocato genericamente per giustificare un annullamento d’ufficio tardivo. L’amministrazione deve rispettare il termine legale e, comunque, motivare specificamente sulla comparazione con l’affidamento dei destinatari, sugli interessi dei controinteressati e sulle conseguenze pregiudizievoli del recupero.

Come è indicizzato