Cassazione Civile, Sentenza n. 11518/2023 del 03/05/2023

Esito

La controversia

Edison impugnava avviso di accertamento per l'omesso versamento dell'imposta regionale sulle concessioni demaniali relativo al 2008 (concessione rilasciata dall'Autorità portuale di Piombino per la costruzione di una centrale termoelettrica). Denunce principali: mancato contraddittorio endoprocedimentale, illegittimità dell'applicazione del tributo alle concessioni rilasciate da Autorità portuali (anziché dallo Stato), questioni di legittimità costituzionale e richiesta di esclusione della sanzione amministrativa per obiettiva incertezza normativa.

La decisione

La Cassazione ha respinto i motivi relativi al contraddittorio e alla tesi secondo cui il tributo non si applicherebbe alle concessioni rilasciate da Autorità portuali, confermando che l'imposta regionale sulle concessioni statali trova presupposto nell'occupazione e uso del bene demaniale situato nel territorio regionale indipendentemente dall'ente concedente. Tuttavia la Corte ha accolto i motivi che denunciavano l'omessa pronuncia del giudice d'appello circa la disapplicazione della sanzione amministrativa per obiettiva incertezza normativa: ha ritenuto sussistenti condizioni di incertezza (prassi amministrativa, circolari/resoluzioni interpretative, lunga inerzia nella richiesta di pagamento) e ha cassato la sentenza limitatamente alla sanzione, disponendo la rimozione degli accessori sanzionatori. In sostanza: imposta dovuta per l'anno contestato, ma sanzione amministrativa (e correlati accessori) annullata nei termini decisi dalla Corte.

Norme richiamate

• art. 12 legge 27 luglio 2000, n. 212 (statuto del contribuente)

  L'obbligo generale del contraddittorio preventivo sussiste per i tributi "armonizzati"; per i tributi non armonizzati necessita una specifica previsione normativa. In assenza di tale previsione non può ritenersi invalido l'avviso di accertamento per sola mancata instaurazione del contraddittorio.

• art. 2 legge 16 maggio 1970, n. 281

  1. L'imposta sulle concessioni statali si applica alle concessioni per l'occupazione e l'uso di beni del demanio e del patrimonio indisponibile dello Stato siti nel territorio della Regione, ad eccezione delle concessioni per le grandi derivazioni di acque pubbliche. 2. Le Regioni determinano l'ammontare dell'imposta in misura non superiore al triplo del canone di concessione. 3. L'imposta è dovuta dal concessionario, contestualmente e con le medesime modalità del canone di concessione ed è riscossa, per conto delle Regioni, dagli uffici competenti alla riscossione del canone stesso.

  Individua il presupposto impositivo nell'occupazione e uso di beni demaniali siti nella regione; quindi la tassa regionale può colpire concessioni relative a beni ubicati nel territorio regionale a prescindere dall'ente che ha rilasciato la concessione.

• art. 1 legge regionale Toscana 30 dicembre 1971, n. 2

  l'imposta regionale sulle concessioni statali per l'occupazione e l'uso dei beni del demanio e del patrimonio indisponibile dello Stato, situati nell'ambito territoriale della Regione

  Norma regionale che istituisce il tributo in attuazione della legge statale, confermando l'ambito territoriale di applicazione e la commisurazione della base imponibile.

• art. 11, comma 1 legge regionale Toscana 27 dicembre 2012, n. 77

  L’imposta regionale sulle concessioni statali per l’occupazione e l’uso dei beni del demanio e del patrimonio indisponibile dello Stato istituita ai sensi dell’articolo 2 della l. 281/1970 non si applica, a decorrere dal periodo d’imposta 2013, alle concessioni rilasciate dall’Autorità portuale di Piombino ... e dalle Autorità portuali di Livorno e Marina di Carrara ...

  Ha introdotto una esenzione a decorrere dal 2013 per determinate concessioni portuali; la Corte osserva che la deroga non ha effetto retroattivo e non incide sulle annualità pregresse (qui il 2008).

• d.l. 5 ottobre 1993, n. 400, art. 7, comma 1 (convertito dalla l. 4 dicembre 1993, n. 494)

  Gli enti portuali potranno adottare, per concessioni demaniali marittime rientranti nel proprio ambito territoriale, criteri diversi da quelli indicati nel presente decreto, che comunque non comportino l'applicazione di canoni inferiori rispetto a quelli che deriverebbero dall'applicazione del decreto stesso

  Consente alle Autorità portuali di adottare criteri specifici per la determinazione dei canoni purché non siano inferiori ai canoni derivanti dal decreto, fornendo un parametro per la determinazione della base imponibile.

• legge 28 gennaio 1994, n. 84 (riordino della legislazione in materia portuale)

  Disciplina le Autorità portuali e le loro funzioni, inclusa la potestà concedente e la determinazione dei canoni in ambito portuale; richiamata per il ruolo delle Autorità portuali nella materiale concessione.

• d.lgs. 18 dicembre 1997, n. 472, art. 6, comma 2

  Non è punibile l'autore della violazione quando essa è determinata da obiettive condizioni di incertezza sulla portata e sull'ambito di applicazione delle disposizioni alle quali si riferiscono, nonché da indeterminatezza delle richieste di informazioni o dei modelli per la dichiarazione e per il pagamento

  Prevede l'esenzione dalla punibilità amministrativa in caso di obiettiva incertezza normativa; norma centrale per la disapplicazione della sanzione nel caso di specie.

• d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 8

  La commissione tributaria dichiara non applicabili le sanzioni non penali previste dalle leggi tributarie quando la violazione è giustificata da obiettive condizioni di incertezza sulla portata e sull'ambito di applicazione delle disposizioni alle quali si riferisce

  Prevede il potere giurisdizionale di non applicare sanzioni ove sussista obiettiva incertezza; richiamata come disposizione coerente con l'art.6 d.lgs. 472/1997 e con l'art.10 dello statuto del contribuente.

• legge 27 luglio 2000, n. 212, art. 10

  1. I rapporti tra contribuente e amministrazione finanziaria sono improntati al principio della collaborazione e della buona fede. ... 3. Le sanzioni non sono comunque irrogate quando la violazione dipende da obiettive condizioni di incertezza sulla portata e sull'ambito di applicazione della norma tributaria ...

  Stabilisce principi di collaborazione e tutela del contribuente; conferma che le sanzioni non devono essere applicate in presenza di obiettiva incertezza e tutela il legittimo affidamento.

• art. 112 cod. proc. civ.

  Richiamato per il principio secondo cui l'omessa pronuncia su questioni dedotte costituisce motivo di cassazione se si configura violazione del contraddittorio/processo; la Corte ha esaminato l'omessa pronuncia in ordine alla disapplicazione della sanzione.

• art. 360 cod. proc. civ.

  Norma di legittimità che disciplina i motivi di cassazione; invocata rispetto alla censura per omessa pronuncia (n.4) e altre doglianze rimarcate nel ricorso.

• art. 384 cod. proc. civ.

  Consente alla Corte di cassazione di decidere la causa nel merito senza rinvio quando non sono necessari ulteriori accertamenti di fatto; applicata per decidere direttamente sulla disapplicazione della sanzione.

• art. 23 Cost.

  Riferimento alla riserva di legge in materia tributaria; la Corte ha ritenuto la conformità del tributo alla riserva relativa di legge poiché elementi essenziali sono fissati dalla legge statale.

Massime di principio

• L'obbligo di contraddittorio endoprocedimentale non è generale: sussiste automaticamente per i tributi armonizzati, mentre per i tributi non armonizzati occorre una specifica previsione normativa; in assenza di tale previsione l'avviso a tavolino non è invalido per sola mancata interlocuzione amministrativa.
• L'imposta regionale sulle concessioni statali si fonda sull'occupazione e l'uso del bene demaniale situato nella regione: la titolarità del potere concessorio (Stato vs Autorità portuali o altri enti) non esclude, di per sé, la sussistenza del presupposto impositivo.
• Una successiva soppressione o esenzione regionale del tributo con decorrenza futura non ha efficacia retroattiva: non può annullare o rendere infondate pretese riferite ad annualità pregresse.
• La sanzione amministrativa tributaria può essere disapplicata quando ricorra l'obiettiva incertezza normativa, valutata sulla base di indici concreti (assenza o contraddittorietà di prassi amministrative, circolari che inducano a ritenere legittimo il comportamento del contribuente, mancanza di richiesta di pagamento per lungo periodo, orientamenti giurisprudenziali contrastanti).
• L'omessa pronuncia del giudice di merito su questioni specificamente e ritualmene dedotte può costituire motivo di cassazione; se non sono necessari ulteriori accertamenti di fatto, la Corte di cassazione può decidere la questione nel merito ai sensi dell'art. 384 c.p.c.