Sentenza n. 14258/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

L’associazione ha impugnato la deliberazione regionale con cui è stato approvato l’atto aziendale dell’ASL di Rieti, sostenendo che la previsione di strutture a direzione universitaria avrebbe abusivamente trasformato l’ASL in una struttura con connotazione universitaria, riservata alle aziende ospedaliero-universitarie. Sono stati dedotti l’incompetenza regionale e il difetto assoluto di competenza, la violazione degli artt. 97, comma 2, e 117, comma 2, lett. n), Cost., dell’art. 23 d.lgs. 165/2001, dell’art. 15-ter d.lgs. 502/1992, del d.P.R. 484/1997 e degli artt. 2 e 8 d.lgs. 517/1999, nonché errati presupposti di diritto e sviamento di potere. L’associazione ha inoltre lamentato la mancata consultazione delle organizzazioni sindacali. La Regione, l’ASL e l’Università hanno eccepito, tra l’altro, il difetto di giurisdizione, il difetto di legittimazione attiva e l’inammissibilità o irricevibilità del ricorso per mancata impugnazione degli atti presupposti e per genericità delle censure.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo sussistente la giurisdizione esclusiva amministrativa ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a., poiché la controversia riguardava l’accordo tra ASL e Università volto a istituire strutture universitarie nell’ASL, quale modalità negoziale di esercizio di un potere pubblico autoritativo. È stata respinta anche l’eccezione di difetto di legittimazione attiva, poiché gli atti erano potenzialmente lesivi degli interessi dell’intera categoria dei medici ospedalieri e la difesa di tali interessi rientrava nelle finalità statutarie dell’associazione. Il ricorso è stato tuttavia dichiarato inammissibile per mancata impugnazione degli atti presupposti. La deliberazione regionale contestata si fondava infatti sul Protocollo d’intesa Regione-Università del 10 febbraio 2016, sull’Accordo quadro ASL-Università del 5 agosto 2022 e sugli ulteriori atti e convenzioni del 2024, che disciplinavano la realizzazione di unità operative a direzione universitaria e non erano stati specificamente impugnati. Il generico richiamo agli atti presupposti, connessi e conseguenti non è sufficiente a estendere l’impugnazione, poiché ciascun atto deve essere puntualmente indicato nell’oggetto della domanda e accompagnato da specifiche censure. In ogni caso, l’impugnazione degli atti presupposti sarebbe stata tardiva. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in euro 1.500,00 a favore di ciascuna parte costituita.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  La controversia rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa quando riguarda una modalità negoziale di esercizio di un potere pubblico autoritativo relativa all’organizzazione di strutture sanitarie universitarie.

• art. 117, comma 2, lett. n), Cost.

  Richiamato dalla ricorrente a sostegno della dedotta incompetenza regionale in materia di ordinamento e organizzazione dell’istruzione.

• art. 97, comma 2, Cost.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione ai principi di buon andamento e imparzialità dell’amministrazione.

• art. 23 d.lgs. 165/2001

  Richiamato dalla ricorrente tra le norme asseritamente violate in materia di organizzazione e incarichi pubblici.

• art. 15-ter d.lgs. 502/1992

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla disciplina degli incarichi di direzione delle strutture sanitarie.

• d.P.R. 484/1997

  Richiamato dalla ricorrente quale disciplina degli incarichi di direzione sanitaria.

• artt. 2 e 8 d.lgs. 517/1999

  La ricorrente li ha invocati per sostenere che la creazione di nuove aziende ospedaliero-universitarie richiederebbe autorizzazione ministeriale e istituzione con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri; l’Università ha richiamato l’art. 2, comma 4, quale base per utilizzare altre strutture pubbliche o private accreditate per le attività assistenziali universitarie.

• art. 2, comma 4, Protocollo di intesa Regione Lazio-Università del 10 febbraio 2016

  La completa integrazione tra l’attività didattica e di ricerca delle Facoltà di Medicina ... e l’attività assistenziale si realizzi ... anche attraverso Aziende presso le quali si svolge attività assistenziale in regime di convenzione con l’Università.

  Prevede che l’integrazione tra attività didattica, ricerca e assistenza possa realizzarsi anche presso aziende convenzionate diverse dalle aziende ospedaliero-universitarie di riferimento.

• art. 2, commi 2-bis, 3 e 7, Protocollo di intesa Regione Lazio-Università del 10 febbraio 2016

  Le disposizioni del presente Protocollo sono estese, in quanto compatibili, anche ad altre Aziende per le Unità Operative ... a direzione universitaria.

  Costituisce uno degli atti presupposti individuati dal TAR per la disciplina delle unità operative a direzione universitaria presso aziende sanitarie diverse dalle aziende ospedaliero-universitarie.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo, il generico richiamo nell’epigrafe agli atti presupposti, connessi e conseguenti non integra l’impugnazione di tali atti: ciascun provvedimento deve essere puntualmente indicato nell’oggetto della domanda e deve essere accompagnato da specifiche censure, così da consentire alle controparti il pieno esercizio del diritto di difesa.
• Quando un provvedimento conclusivo si fonda su precedenti accordi, protocolli, convenzioni o atti organizzativi immediatamente lesivi, la mancata impugnazione specifica di tali atti presupposti impedisce l’esame nel merito delle censure rivolte contro il solo atto finale; il generico richiamo agli atti presupposti non vale a superare la decadenza dai termini di impugnazione.
• Le associazioni rappresentative di interessi collettivi sono legittimate ad agire quando l’atto impugnato incide direttamente su un interesse comune all’intera categoria rappresentata e la tutela di tale interesse rientra nelle finalità statutarie dell’associazione, senza ridursi alla sommatoria di posizioni individuali.
• Rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la controversia relativa a un accordo tra amministrazioni pubbliche volto a organizzare strutture sanitarie universitarie, quando l’accordo costituisce una modalità negoziale di esercizio di un potere pubblico autoritativo.

Come è indicizzato