Sentenza n. 2710/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso e i motivi aggiunti contro i provvedimenti adottati dal GSE nell'ambito dei controlli su cinque richieste di verifica e certificazione dei risparmi relative a titoli di efficienza energetica. Con il primo motivo ha dedotto che le Linee guida EEN 9/11 non consentissero al GSE di richiedere ex post documenti specifici non necessariamente soggetti a obbligo di conservazione, né di disporre la decadenza per la loro mancata produzione, lamentando violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità, leale collaborazione, partecipazione, trasparenza e legittimo affidamento. Ha inoltre contestato la congruità del termine assegnato, tenuto conto della natura e della quantità dei documenti, della loro disponibilità presso terzi, della necessità di elaborarli a distanza di anni dagli interventi e del numero elevato di verifiche contemporaneamente avviate dal GSE. Con il secondo motivo ha contestato la sospensione dell'erogazione degli incentivi per assenza delle gravi ragioni previste dall'art. 21-quater l. 241/1990. Con il terzo motivo ha sostenuto che l'annullamento delle RVC fosse soggetto ai presupposti dell'autotutela di cui all'art. 21-nonies l. 241/1990, compreso il termine di diciotto mesi. Con il quarto motivo ha censurato il recupero integrale degli incentivi già erogati, ritenendo erronea l'equiparazione tra mera carenza documentale e dichiarazioni false o mendaci ai sensi dell'art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011. Con il quinto motivo ha contestato la proposta del GSE di restituire gli incentivi mediante vendita alla società di un quantitativo equivalente di titoli.

La decisione

L'appello è stato accolto parzialmente. Il primo motivo è stato respinto: il GSE può richiedere, nell'ambito dei controlli, documentazione ulteriore rispetto a quella presentata con la RVC, purché la richiesta sia ragionevole e il termine congruo. Nel caso concreto la proroga di ulteriori trenta giorni era sufficiente, anche perché il soggetto responsabile doveva conservare per tutta la vita tecnica dell'intervento la documentazione idonea a comprovare la regolarità del progetto. Non sono stati ravvisati violazioni dei principi di leale collaborazione, partecipazione, trasparenza o legittimo affidamento. Il secondo motivo è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché il successivo provvedimento di annullamento aveva assorbito gli effetti della sospensione; il Consiglio di Stato ha tuttavia precisato, in via incidentale, che la sospensione delle erogazioni richiede un'adeguata motivazione sulle gravi ragioni, normalmente concrete, preventivamente verificate e riferibili al beneficiario. Il terzo motivo è stato respinto: per le verifiche e i provvedimenti anteriori alla riforma del 2020, il termine di diciotto mesi introdotto nell'art. 21-nonies non era applicabile retroattivamente. Prima dell'entrata in vigore della novella del 2020 il GSE poteva verificare i requisiti senza i limiti temporali dell'art. 21-nonies e senza una distinta valutazione dell'interesse pubblico, ritenuto comunque sussistente in caso di indebita erogazione di sovvenzioni pubbliche. Il quarto motivo è stato accolto. La mera mancata disponibilità o produzione della documentazione non può essere automaticamente equiparata alla presentazione di dati non veritieri o documenti falsi, mendaci o contraffatti. Le RVC devono essere valutate autonomamente e le irregolarità accertate non travolgono le rendicontazioni già approvate né giustificano il recupero integrale degli incentivi pregressi, salvo che siano state contestate e provate dichiarazioni false o mendaci. Sono stati quindi annullati, in parte qua, il provvedimento del 15 maggio 2018, limitatamente alla restituzione degli incentivi già erogati, e il provvedimento del 29 maggio 2018 di quantificazione e richiesta della restituzione. Il quinto motivo è stato respinto: il GSE si era limitato a rendersi disponibile alla vendita dei titoli come modalità di restituzione, senza imporla, mentre la richiesta sostanziale riguardava la restituzione dell'importo quantificato. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 14 Linee guida EEN 9/11

  Il soggetto responsabile deve conservare, per un numero di anni pari a quelli di vita tecnica delle tipologie di intervento, la documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato e il rispetto delle disposizioni regolatorie.

  La disposizione consente al GSE di effettuare controlli e di richiedere documentazione ulteriore rispetto a quella trasmessa con la RVC, purché la richiesta sia ragionevole e il termine per adempiere sia congruo.

• art. 21-quater l. 241/1990

  Le “gravi ragioni” che giustificano la sospensione.

  La sospensione dell'efficacia o dell'erogazione di benefici richiede un'adeguata motivazione; le gravi ragioni devono, di regola, essere concrete, preventivamente verificate e riferibili al beneficiario. Anche una situazione di pericolo presunto deve essere valutata e motivata.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Termine di diciotto mesi.

  Il limite temporale di diciotto mesi introdotto dalla legge n. 124/2015 non si applica retroattivamente ai provvedimenti di decadenza o verifica adottati prima della riforma del 2020; per tali fattispecie il GSE poteva procedere senza quel limite temporale.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Attività di verifica e controllo sugli incentivi.

  La disciplina attribuisce al GSE il potere di verificare la sussistenza dei requisiti per il riconoscimento dei titoli di efficienza energetica.

• art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011

  Le difformità che non derivano da documenti non veritieri o da dichiarazioni false o mendaci comportano il rigetto dell'istanza o l'annullamento secondo gli effetti temporali stabiliti dalla norma; sono fatte salve le rendicontazioni già approvate.

  La carenza documentale e la falsità dichiarativa sono fattispecie distinte. In assenza di dichiarazioni false o mendaci, le RVC devono essere considerate autonomamente e le rendicontazioni già approvate non possono essere automaticamente travolte con recupero integrale degli incentivi pregressi.

• art. 12, comma 14, d.m. 11 gennaio 2017

  Sono fattispecie rilevanti, tra l'altro, la presentazione di dati non veritieri o documenti falsi, mendaci o contraffatti e l'indisponibilità della documentazione da conservare obbligatoriamente, ove già accertata in una precedente attività di controllo.

  La norma distingue espressamente la presentazione di dati o documenti falsi dalla carenza della documentazione obbligatoria, impedendo di sovrapporre automaticamente le due ipotesi.

• art. 1, comma 89, l. 124/2017

  Introduzione dei commi 3-bis e 3-ter nell'art. 42 del d.lgs. 28/2011.

  La novella ha formalizzato la distinzione tra l'approvazione del progetto e la successiva valutazione delle singole RVC, prevedendo la salvezza delle rendicontazioni già approvate in assenza di dichiarazioni non veritiere.

Massime di principio

• Nell'ambito dei controlli sugli incentivi pubblici, il gestore può richiedere documentazione ulteriore rispetto a quella prodotta con l'istanza originaria, quando essa sia necessaria a verificare la veridicità e l'attendibilità delle dichiarazioni rese; la richiesta deve tuttavia rispettare i canoni di ragionevolezza e proporzionalità e deve essere accompagnata da un termine congruo per l'adempimento.
• La sospensione dell'erogazione di incentivi ai sensi dell'art. 21-quater l. 241/1990 non può fondarsi sul solo avvio di un procedimento di verifica: le gravi ragioni devono essere adeguatamente motivate e, di regola, concretamente e preventivamente accertate, anche quando il potere abbia finalità cautelare.
• Il termine di diciotto mesi previsto dall'art. 21-nonies l. 241/1990 non può essere applicato retroattivamente a provvedimenti di decadenza o verifica adottati prima dell'entrata in vigore della disciplina successiva che ne ha previsto l'applicazione nel settore degli incentivi energetici.
• La mera carenza o mancata produzione della documentazione non è automaticamente equiparabile alla presentazione di dati non veritieri o documenti falsi, mendaci o contraffatti; la diversa natura delle violazioni deve risultare dall'atto e deve essere adeguatamente provata dall'amministrazione.
• Nel sistema dei titoli di efficienza energetica, le singole richieste di verifica e certificazione dei risparmi devono essere valutate autonomamente. L'esito negativo di una verifica non travolge automaticamente le rendicontazioni già approvate né legittima il recupero integrale degli incentivi pregressi, salvo l'accertamento di dichiarazioni false o mendaci.
• In assenza di contestazione e prova di falsità dichiarative, l'annullamento o il rigetto relativo a una richiesta di verifica non può produrre effetti restitutori sulle precedenti rendicontazioni già approvate, secondo il regime di salvezza previsto dall'art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011.

Come è indicizzato