Parere n. 1141/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Ordinanze sindacali di bonifica e individuazione del destinatario

Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da una società conduttrice, successivamente posta in liquidazione, contro due ordinanze sindacali con cui le era stato ordinato di procedere alla bonifica, rimozione e smaltimento di porzioni della copertura di uno stabilimento produttivo. Il Ministero competente ha trasmesso la relazione istruttoria chiedendo l’accoglimento del ricorso.

Premesse fattuali

La società aveva stipulato un contratto di affitto di azienda o complesso immobiliare il 13 luglio 2023. A seguito di violenti eventi atmosferici verificatisi subito dopo la stipulazione, il complesso sarebbe stato gravemente danneggiato e la società non sarebbe mai stata immessa nel possesso. La società aveva quindi comunicato la risoluzione del contratto nel settembre e nell’ottobre 2023.

Il 10 gennaio 2025 e il 10 aprile 2025 il sindaco aveva adottato due ordinanze di identico tenore, ai sensi dell’art. 50, comma 5, TUEL, imponendo alla società di predisporre un piano di bonifica e smaltimento e di acquisire i necessari titoli autorizzativi.

Motivi del ricorso

La ricorrente ha dedotto un unico motivo di eccesso di potere, articolato in due profili:

• la società non avrebbe avuto legittimazione passiva, perché il contratto era stato risolto prima della notificazione delle ordinanze, non aveva mai avuto esecuzione e non le aveva attribuito la disponibilità dell’immobile;
• la porzione nord-est della copertura sarebbe stata estranea al contratto di affitto e nella disponibilità di altro soggetto.

La società ha inoltre richiamato l’art. 1621 cod. civ. per sostenere di non essere tenuta alle spese relative alle riparazioni straordinarie. Il Consiglio di Stato non ha ritenuto necessario risolvere le questioni relative alla perdurante efficacia, alla scadenza o alla risoluzione del contratto.

Quadro giurisprudenziale

La Sezione ha richiamato il principio secondo cui il destinatario di un’ordinanza contingibile e urgente non deve essere necessariamente il proprietario dell’area. È sufficiente che disponga materialmente del bene, poiché tale disponibilità costituisce il presupposto concreto per l’esecuzione degli interventi necessari a rimuovere la situazione di pericolo.

L’ordinanza deve quindi essere indirizzata al soggetto che abbia un rapporto con la fonte del pericolo tale da consentirgli di eliminarlo, indipendentemente dalla natura del titolo in base al quale dispone del bene. Sono stati richiamati Cons. Stato, n. 536 del 2022, Cons. Stato, sez. V, 18 novembre 2024, n. 9216, e Cons. Stato, sez. V, 11 aprile 2025, n. 3134.

Valutazioni del Consiglio di Stato

Nel caso concreto, la mancata esecuzione del contratto di affitto e l’assenza di immissione della società nel possesso dell’immobile sono risultate pacifiche, perché specificamente allegate dalla ricorrente e non contestate dall’amministrazione.

Il Comune aveva dichiarato di essersi basato esclusivamente sulle risultanze del registro delle imprese, senza acquisire il contratto di affitto e senza verificare se la società avesse effettivamente conseguito la disponibilità del complesso immobiliare. Tale istruttoria non era sufficiente a individuare il soggetto concretamente in grado di eseguire gli interventi.

La disponibilità materiale dell’immobile era rimasta alla società proprietaria. Di conseguenza, solo quest’ultima poteva essere destinataria dell’ordine di esecuzione della bonifica, della rimozione e dello smaltimento. Le interlocuzioni avviate tra la proprietaria e il Comune confermavano, inoltre, che l’esecuzione dell’ordinanza era rimessa alla proprietaria.

Conclusioni

La Sezione ha ritenuto fondato l’unico motivo di ricorso e ha espresso parere per l’accoglimento del ricorso straordinario. La decisione si fonda sull’assenza, in capo alla società ricorrente, della materiale disponibilità del bene e sul conseguente difetto di istruttoria dell’amministrazione, che aveva individuato il destinatario dell’ordinanza sulla base di elementi meramente formali.