Sentenza n. 221/2026 - Pescara, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la determina con cui il Comune, ritenuta l’inottemperanza all’ordine di demolizione di un bungalow, ha disposto l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell’area di sedime e della struttura e ha irrogato la sanzione di euro 20.000 ai sensi dell’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001. Il bungalow era stato realizzato su una piazzola di proprietà di terzi, con stabile collegamento al suolo e allacciamento alle reti elettrica, idrica e fognaria. Il ricorrente ha dedotto, in sostanza, di non essere proprietario né titolare di un diritto reale sulla struttura e di non avere il potere giuridico di procedere alla demolizione. Il TAR ha ritenuto non preclusiva la mancata impugnazione dell’originaria ordinanza di demolizione, poiché il ricorrente non aveva interesse a contestare il ripristino e le censure riguardavano esclusivamente la successiva acquisizione e sanzione. La questione centrale ha riguardato la qualificazione del bungalow come bene immobile incorporato al suolo, l’operatività dell’accessione in favore del proprietario della piazzola, l’assenza di prova della costituzione di un diritto reale di superficie e la conseguente individuazione del soggetto giuridicamente in grado di ottemperare all’ordine demolitorio. Il ricorrente aveva inoltre rinunciato alla contestazione degli effetti acquisitivi relativi all’area di sedime, di proprietà di terzi, mantenendo l’impugnazione quanto alla sanzione e alla propria posizione rispetto alla struttura.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile la parte del ricorso relativa all’acquisizione dell’area di sedime, per rinuncia e carenza di interesse del ricorrente, non essendo egli proprietario dell’area. Ha invece accolto il ricorso nella parte riguardante la sanzione pecuniaria e la posizione del ricorrente. Il Collegio ha qualificato il bungalow come bene immobile, poiché stabilmente incorporato al suolo mediante basamenti e collegamenti agli impianti, escludendo che la mera qualificazione contrattuale come struttura mobile o la locazione stagionale della piazzola potessero derogare all’accessione. In assenza di elementi idonei a dimostrare la costituzione di un diritto reale di superficie, la proprietà della struttura è stata ricondotta, per accessione, al proprietario della piazzola. Il Comune non aveva adeguatamente accertato le posizioni giuridiche dei diversi soggetti coinvolti né verificato chi disponesse del potere civilistico di demolire l’opera, limitandosi a sanzionare il ricorrente in quanto utilizzatore della struttura. Il TAR ha distinto il mero titolare di un diritto personale di godimento dal proprietario o da un soggetto dotato di autonoma disponibilità giuridica del bene: il primo non può essere destinatario della sanzione per mancata demolizione se non dispone del potere di eseguire il comando ripristinatorio. Il consenso del proprietario dell’area alla realizzazione dell’opera non è stato ritenuto sufficiente a costituire un diritto di superficie. Il Comune è stato quindi condannato alle spese, liquidate in euro 1.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Disciplina l’ordine di demolizione e l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale in caso di inottemperanza; il giudizio riguarda la successiva applicazione di tali conseguenze nei confronti di un soggetto privo, secondo il TAR, del potere giuridico di demolire.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  Prevede la sanzione amministrativa pecuniaria per l’inottemperanza all’ordine di demolizione; la sanzione non può essere irrogata al mero utilizzatore privo della proprietà o di un’autonoma disponibilità giuridica dell’immobile e quindi del potere di eseguire la demolizione.

• art. 812 c.c.

  Sono beni immobili il suolo, le sorgenti e i corsi d'acqua, gli alberi, gli edifici e le altre costruzioni, anche se unite al suolo a scopo transitorio, e in genere tutto ciò che naturalmente o artificialmente è incorporato al suolo.

  La stabile incorporazione, anche realizzata mediante un collegamento funzionale e potenzialmente separabile, è sufficiente a qualificare la struttura come bene immobile.

• art. 934 c.c.

  La struttura stabilmente incorporata al suolo accede alla proprietà della piazzola, salvo la valida costituzione di un diritto reale di superficie o altra fattispecie idonea a escludere l’accessione.

• art. 935 c.c.

  Rileva, insieme agli artt. 936 e 937 c.c., per l’individuazione delle conseguenze civilistiche della costruzione su suolo altrui e dei rapporti tra proprietario del suolo, proprietario dei materiali e autore della costruzione.

• art. 936 c.c.

  Avrebbe dovuto essere considerato dal Comune per individuare i rapporti e le responsabilità tra proprietario del suolo, proprietario dei materiali e soggetto che ha realizzato l’opera.

• art. 937 c.c.

  Avrebbe dovuto essere considerato dal Comune, anche con riguardo alla possibilità di rimozione dell’opera senza danno per il suolo o per la costruzione.

• art. 8 c.p.a.

  Consente al giudice amministrativo di conoscere incidentalmente questioni relative a diritti soggettivi, senza efficacia di giudicato sostanziale sui diritti.

• art. 2, comma 3, d.m. 2 gennaio 1998, n. 28

  Considera unità immobiliari i manufatti prefabbricati anche semplicemente appoggiati al suolo quando siano stabili nel tempo e dotati di autonomia funzionale e reddituale.

• art. 4 r.d.l. n. 652/1939

  Sono considerati come costruzioni stabili anche gli edifici sospesi o galleggianti, stabilmente assicurati al suolo.

  Conferma la rilevanza della stabile assicurazione al suolo ai fini della qualificazione come costruzione stabile.

Massime di principio

• Una struttura prefabbricata destinata ad abitazione, stabilmente collegata al suolo e agli impianti, costituisce bene immobile anche se originariamente commercializzata o denominata come struttura mobile e anche se il collegamento materiale potrebbe astrattamente essere rimosso.
• In assenza di una valida costituzione di un diritto reale di superficie, la struttura stabilmente incorporata al suolo accede alla proprietà del terreno o della piazzola su cui è stata realizzata; un contratto personale di locazione della piazzola non è idoneo a escludere l’accessione quando presupponga una natura mobile incompatibile con lo stato reale dell’opera.
• L’ordine di demolizione e la sanzione per la sua inottemperanza devono essere rivolti a chi sia proprietario dell’immobile o disponga di un autonomo potere giuridico di procedere alla demolizione; il mero titolare di un diritto personale di godimento, privo della disponibilità giuridica del bene, non può essere sanzionato per non avere eseguito un’attività che non era legittimato a compiere.
• Prima di irrogare la sanzione per inottemperanza, l’amministrazione deve accertare concretamente la posizione giuridica dei soggetti coinvolti e il loro effettivo potere di eseguire il comando ripristinatorio, non potendo desumere automaticamente tale potere dalla mera disponibilità materiale o dall’utilizzo della struttura.
• La mancata impugnazione dell’ordine di demolizione non rende inammissibile il ricorso contro la successiva acquisizione e sanzione quando il ricorrente non contesti il ripristino e deduca vizi propri delle conseguenze dell’inottemperanza, con riferimento alla propria posizione giuridica.

Come è indicizzato