Sentenza n. 2511/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR deducendo, in sintesi: illegittimità della sospensione cautelare dell'erogazione dei certificati bianchi per mancanza dei presupposti di necessità e urgenza e violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza; illegittimità dei provvedimenti di decadenza per avere il GSE richiesto documentazione ulteriore rispetto a quella prevista dalla disciplina applicabile, con tempi incongrui, e per avere equiparato la carenza documentale alla falsità o mendacità delle dichiarazioni; omessa pronuncia e difetto di motivazione della sentenza di primo grado sulle singole RVC e sulla documentazione prodotta; violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990; illegittimità del recupero degli incentivi già erogati, in quanto le contestazioni avrebbero riguardato carenze documentali e non dichiarazioni false o mendaci; erroneità del rigetto delle istanze di riesame ai sensi dell'art. 56 d.l. 76/2020. La controversia riguardava 185 progetti standardizzati di efficienza energetica: il GSE aveva accolto integralmente 46 RVC e parzialmente 3, mentre aveva adottato cinque provvedimenti di decadenza per i restanti progetti, disponendo anche il recupero degli incentivi. Il Consiglio di Stato ha esaminato analiticamente le contestazioni relative ai diversi allegati e alle singole categorie di documentazione: date di avvio e prima attivazione, autocertificazioni, acquisto e installazione dei beni, autorizzazioni, settore di intervento, installazione dell'isolante, edifici esistenti, sostituzione di vetri e valori di trasmittanza.

La decisione

L'appello è stato accolto parzialmente. È stata confermata la legittimità della sospensione cautelare degli incentivi: il GSE dispone di un potere cautelare strumentale al controllo e all'eventuale decadenza, esercitabile anche in presenza di una situazione di pericolo presunto derivante da indagini penali di ampia portata nel settore, purché la misura sia temporanea e giustificata dal rischio di irripetibilità o inesigibilità del recupero. È stata inoltre confermata, in linea generale, la facoltà del GSE di richiedere documentazione ulteriore rispetto a quella presentata con la RVC, nonché il carattere immanente del potere di verifica e la natura vincolata e non sanzionatoria della decadenza quando accerti l'originaria mancanza dei requisiti. L'art. 21-nonies l. 241/1990 non è stato ritenuto applicabile alle verifiche in questione, salvo il caso in cui il GSE rivaluti presupposti già accertati senza nuovi elementi istruttori. Sono state dichiarate inammissibili per genericità alcune censure, soprattutto quando la società non aveva indicato puntualmente i documenti prodotti o le singole RVC cui si riferivano. Altre censure sono state respinte perché la documentazione prodotta non dimostrava con certezza i requisiti richiesti: tra queste quelle sulle date di avvio e prima attivazione, sulle autocertificazioni, sull'acquisto e installazione dei beni, sui titoli autorizzativi, sul settore di intervento, sugli edifici di nuova costruzione, sulla sostituzione dei vetri e sui valori di trasmittanza. Sono state invece accolte le censure relative a specifiche contestazioni sull'installazione dell'isolante su pareti esterne o coperture, poiché i provvedimenti del GSE erano generici, non indicavano l'iter logico seguito, non chiarivano quale documentazione fosse necessaria e sembravano fondarsi su un controllo documentale non sufficiente, senza sopralluoghi o ulteriori accertamenti. Sono state accolte anche le censure riguardanti alcune RVC per le quali il GSE aveva contestato genericamente il settore di intervento o la preesistenza degli edifici, nonché una RVC relativa alla sostituzione di vetri presso un edificio riferito a una fondazione, in assenza di una motivazione specifica e non essendo sufficiente una motivazione postuma contenuta negli scritti difensivi. Il Collegio ha poi accolto il motivo relativo al recupero degli incentivi già erogati: le contestazioni mosse dal GSE riguardavano carenze documentali e non la presentazione di dati falsi o dichiarazioni mendaci. Ai sensi dell'art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011, le rendicontazioni già approvate devono quindi essere salvaguardate e le RVC devono essere considerate autonomamente; il rigetto o l'annullamento delle singole RVC non consente il recupero delle precedenti erogazioni, salvo il caso di documenti non veritieri o dichiarazioni false o mendaci. Il quinto motivo sull'applicazione dell'art. 56 d.l. 76/2020 è stato assorbito, ferma la correttezza della non applicazione retroattiva della disciplina introdotta nel 2020. La sentenza di primo grado è stata riformata parzialmente e sono stati annullati in parte qua i provvedimenti del GSE relativi ai profili indicati in motivazione. Le spese del doppio grado sono state compensate per la reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 21-quater, comma 2, l. 241/1990

  L’efficacia ovvero l'esecuzione del provvedimento amministrativo può essere sospesa, per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, dallo stesso organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. Il termine della sospensione è esplicitamente indicato nell'atto che la dispone e può essere prorogato o differito per una sola volta, nonché ridotto per sopravvenute esigenze. La sospensione non può comunque essere disposta o perdurare oltre i termini per l’esercizio del potere di annullamento di cui all'articolo 21-nonies.

  La disposizione consente al GSE di sospendere cautelativamente l'erogazione degli incentivi durante le verifiche, quale misura strumentale all'eventuale decadenza o annullamento, anche in presenza di un pericolo presunto, purché sussistano gravi ragioni, la misura sia temporanea e il termine sia rispettato.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  I limiti temporali e gli altri presupposti dell'annullamento d'ufficio non si applicano, di regola, alla verifica immanente dei requisiti degli incentivi da parte del GSE, salvo che il Gestore rivaluti presupposti già accertati senza acquisire nuovi elementi istruttori. Il limite di 18 mesi introdotto dalla legge n. 124/2015 opera per le violazioni accertate a partire dall'entrata in vigore della disciplina del 2020.

• art. 35 c.p.a.

  Consente al giudice di dichiarare anche d'ufficio l'inammissibilità del ricorso o di singole censure quando siano generici o non consentano di individuare con precisione l'oggetto delle contestazioni.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE il potere di verifica e controllo, di dichiarare la decadenza dagli incentivi e di recuperare le somme indebitamente erogate nei casi in cui siano accertati i presupposti previsti dalla disciplina.

• art. 42, comma 3-bis, d.lgs. 28/2011

  Nei casi in cui, nell'ambito delle istruttorie di valutazione delle richieste di verifica e certificazione dei risparmi aventi ad oggetto il rilascio di titoli di efficienza energetica di cui all'articolo 29 ovvero nell’ambito di attività di verifica, il GSE riscontri la non rispondenza del progetto proposto e approvato alla normativa vigente alla data di presentazione del progetto e tali difformità non derivino da documenti non veritieri ovvero da dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente, è disposto il rigetto dell'istanza di rendicontazione o l'annullamento del provvedimento di riconoscimento dei titoli in ottemperanza alle condizioni di cui al comma precedente, secondo le modalità di cui al comma 3-ter.

  La disposizione distingue la difformità del progetto dalla falsità o mendacità delle dichiarazioni e disciplina gli effetti del rigetto o dell'annullamento senza consentire, in assenza di falsità o mendacità, il travolgimento indiscriminato delle rendicontazioni già approvate.

• art. 42, comma 3-ter, d.lgs. 28/2011

  Gli effetti del rigetto dell'istanza di rendicontazione, disposto a seguito dell'istruttoria, decorrono dall’inizio del periodo di rendicontazione oggetto della richiesta di verifica e certificazione dei risparmi. Gli effetti dell’annullamento del provvedimento, disposto a seguito di verifica, decorrono dall’adozione del provvedimento di esito dell’attività di verifica. Per entrambe le fattispecie indicate sono fatte salve le rendicontazioni già approvate relative ai progetti standard, analitici o a consuntivo. Le modalità di cui al primo periodo si applicano anche alle verifiche e alle istruttorie relative alle richieste di verifica e certificazione dei risparmi già concluse.

  Le rendicontazioni già approvate sono salvaguardate quando le contestazioni riguardano carenze o difformità non riconducibili a documenti non veritieri o dichiarazioni false o mendaci; le RVC devono essere valutate autonomamente.

• art. 12, commi 2 e 14, d.m. 11 gennaio 2017

  La disciplina impone al titolare del progetto di conservare documentazione idonea a comprovare i requisiti e consente al GSE di verificare completezza e regolarità della documentazione, individuando tra le violazioni rilevanti sia la presentazione di dati o documenti falsi o mendaci sia, distintamente, l'indisponibilità della documentazione obbligatoria.

• art. 14 Linee guida AEEG, delibera 27 ottobre 2011 EEN/9/11

  Impone la conservazione della documentazione necessaria a riscontrare quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione e il rispetto dei requisiti delle schede tecniche; non esclude che il GSE richieda documentazione ulteriore utile alle verifiche, purché le richieste siano ragionevoli e il termine di produzione congruo.

• art. 10 d.m. 28 dicembre 2012

  È stato richiamato per il divieto di cumulo dei certificati bianchi con altri incentivi o sgravi fiscali.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  Le modifiche alla disciplina delle verifiche e degli effetti delle decadenze si applicano a partire dal 17 luglio 2020 e non operano retroattivamente sulle violazioni accertate anteriormente.

Massime di principio

• Il GSE può sospendere cautelativamente l'erogazione di incentivi durante un procedimento di verifica quando sussistano gravi ragioni e il rischio che la prosecuzione dei pagamenti renda difficile o impossibile il recupero delle somme; per gli incentivi pubblici tale potere può essere esercitato anche sulla base di una situazione di pericolo presunto, purché la misura sia temporanea, proporzionata e strumentale all'accertamento finale.
• Il potere di verifica del GSE sulla spettanza degli incentivi è immanente alla permanenza del rapporto incentivante e può essere esercitato per tutta la sua durata. La decadenza conseguente all'accertamento dell'originaria mancanza dei requisiti è, di regola, un atto vincolato e accertativo, non sanzionatorio e non riconducibile all'autotutela decisoria, salvo che il Gestore rivaluti presupposti già accertati senza nuovi elementi istruttori.
• Nelle verifiche sugli incentivi il GSE può richiedere documentazione ulteriore rispetto a quella presentata con la domanda, quando sia necessaria a verificare la veridicità e attendibilità delle dichiarazioni e la conformità dell'intervento; tuttavia la documentazione richiesta deve essere pertinente e la relativa produzione deve essere assegnata entro un termine ragionevole e congruo rispetto alla complessità dell'istruttoria.
• L'onere di dimostrare con certezza il possesso dei requisiti per l'incentivo grava sull'operatore economico, che risponde della completezza e veridicità della documentazione. Il GSE non deve dimostrare ulteriormente l'inidoneità di documenti genericamente prodotti, mentre il giudice può sindacare la valutazione tecnica solo per violazione delle regole procedurali, manifesta illogicità, irragionevolezza o palese travisamento dei fatti.
• Un provvedimento di decadenza del GSE deve indicare in modo specifico le carenze documentali o tecniche contestate, l'iter logico seguito e, ove necessario, le ragioni per cui la documentazione prodotta non è idonea. Una motivazione generica, non correlata alle singole RVC e non chiarita da adeguati accertamenti, non può essere integrata in giudizio mediante deduzioni contenute nelle memorie difensive.
• Quando le contestazioni riguardano carenze documentali o difformità non riconducibili a documenti non veritieri o dichiarazioni false o mendaci, le rendicontazioni già approvate relative ai progetti di efficienza energetica devono essere salvaguardate. Il rigetto o l'annullamento della singola RVC non comporta il recupero delle precedenti erogazioni, poiché le RVC hanno autonoma rilevanza e devono essere valutate separatamente.

Come è indicizzato