Sentenza n. 632/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la deliberazione della Giunta regionale delle Marche con cui è stato dichiarato di notevole interesse pubblico, ai sensi dell’art. 136, comma 1, lettere c) e d), del d.lgs. 42/2004, un territorio di circa 10 kmq nei Comuni di Petriano, Vallefoglia e Urbino. Hanno sostenuto che il vincolo fosse stato strumentalmente utilizzato come misura preventiva per impedire la realizzazione di una discarica per rifiuti speciali non pericolosi proposta da un’impresa privata nell’ambito di un procedimento per il rilascio del PAU. I motivi I, III e IV hanno dedotto l’illegittima strumentalizzazione del potere paesaggistico, l’anomala accelerazione del procedimento, l’influenza del parallelo procedimento autorizzatorio della discarica, il conflitto di interessi del funzionario provinciale componente della Commissione regionale, nonché pressioni politiche ed elettorali esercitate sui componenti degli organi procedenti. Il motivo II ha contestato nel merito la sussistenza dei presupposti paesaggistici, denunciando l’assenza di peculiarità, bellezza e rarità del territorio, l’eccesso di tutela rispetto alla disciplina già prevista dal PPAR e da altri strumenti, la genericità o inattendibilità dell’istruttoria relativa ai profili storici, culturali, panoramici, archeologici ed ecologico-ambientali, la disparità di trattamento rispetto ad altri procedimenti di vincolo, l’omessa considerazione della discarica dismessa e di procedimenti relativi a impianti fotovoltaici, nonché l’anomala esclusione di una particella catastale.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso nel merito, ritenendo non necessario esaminare le eccezioni preliminari delle amministrazioni. Ha escluso che i fatti non contestati potessero considerarsi provati ai sensi dell’art. 64, comma 2, c.p.a., poiché le circostanze indicate dai ricorrenti consistevano in valutazioni e censure sulle opinioni tecnico-discrezionali dell’amministrazione, non in fatti storici suscettibili di non contestazione. Quanto alla dedotta strumentalizzazione del vincolo, il Collegio ha rilevato l’assenza di elementi certi o sufficientemente indiziari: l’iniziativa comunale non vincolava né la Commissione regionale, organo tecnico, né la Giunta regionale, organo decisionale; il procedimento era stato istruito e deciso da organi collegiali distinti e con deliberazioni unanimi; nei verbali risultava che il tema della discarica era stato posto in secondo piano per concentrarsi sulle caratteristiche paesaggistiche. L’accelerazione procedimentale non è stata ritenuta indice di sviamento, poiché la celerità dell’azione amministrativa costituisce la regola e l’eventuale inerzia di altri procedimenti non dimostra l’illegittimità di quello esaminato. È stata esclusa anche l’incompatibilità del funzionario provinciale, non essendo stato indicato un interesse personale o familiare in conflitto con il dovere d’imparzialità; la precedente partecipazione all’istruttoria sul progetto di discarica poteva anzi giustificare la sua designazione per ragioni di competenza tecnica. Le generiche allegazioni sulle pressioni politiche e sulle finalità elettorali dell’assessore regionale non sono state ritenute dimostrative di sviamento o illegittimità. Quanto alle censure tecnico-discrezionali, il TAR ha osservato che il R.D. n. 1357/1940 era stato abrogato dalla l. n. 56/2025 con effetto dal 9 aprile 2025. In applicazione del principio tempus regit actum, esso poteva vincolare la Commissione e la Giunta nella fase anteriore di adozione della proposta, ma non nella successiva fase di esame delle osservazioni e approvazione definitiva, svoltasi nell’agosto 2025, quando gli organi dovevano applicare la normativa vigente. Il Collegio ha comunque ritenuto adeguatamente motivata la valutazione paesaggistica complessiva, fondata sull’integrazione di elementi geomorfologici, ecologici, agricoli, storici, culturali, archeologici e percettivi. Le contestazioni sui singoli elementi sono state giudicate parziali, generiche o basate su valutazioni tecniche di parte non idonee a dimostrare travisamento o manifesta irragionevolezza. La preesistente disciplina del PPAR e la ZPS non rendevano di per sé inutile il nuovo vincolo; l’esistenza di altri borghi o visuali non dimostrava la loro identità sostanziale né una disparità di trattamento; la questione della discarica dismessa e degli impianti fotovoltaici risultava esaminata nel procedimento; l’eventuale esclusione illegittima di una particella avrebbe riguardato quella particella e non avrebbe travolto il vincolo sulla restante area. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 136, comma 1, lettere c) e d), d.lgs. 42/2004

  complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale; bellezze panoramiche e punti di vista o di belvedere accessibili al pubblico dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze

  La dichiarazione di notevole interesse pubblico può riguardare un complesso territoriale unitario caratterizzato dalla combinazione di valori estetici, tradizionali, storici, culturali, ecologici e panoramici.

• art. 137 d.lgs. 42/2004

  La Commissione regionale per la tutela del paesaggio svolge la funzione istruttoria e propositiva nel procedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico.

• art. 139, comma 1, d.lgs. 42/2004

  La proposta di dichiarazione di notevole interesse pubblico è soggetta agli adempimenti di pubblicazione previsti, con esame delle osservazioni prima dell’approvazione definitiva.

• art. 64, comma 2, c.p.a.

  La non contestazione riguarda fatti storici specificamente allegati e non si estende automaticamente alle valutazioni, opinioni o censure tecniche formulate contro l’operato dell’amministrazione.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  La celerità dell’azione amministrativa e il rispetto dei termini procedimentali costituiscono la regola; l’ordinamento prevede specifici rimedi contro l’inerzia amministrativa.

• art. 1, comma 1, Allegato D, l. 56/2025

  La disposizione ha abrogato il R.D. n. 1357/1940 con effetto dal 9 aprile 2025, senza prevedere una disciplina transitoria che ne mantenga l’applicazione per i procedimenti iniziati anteriormente e conclusi successivamente.

• R.D. n. 1357/1940

  Il regolamento poteva vincolare l’attività amministrativa fino all’adozione della proposta, ma non la successiva fase di esame delle osservazioni e approvazione definitiva successiva alla sua abrogazione.

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  La disposizione è richiamata in relazione al parallelo procedimento per il rilascio del provvedimento autorizzatorio unico relativo al progetto di discarica, senza costituire il parametro principale della decisione.

Massime di principio

• La non contestazione prevista dall’art. 64, comma 2, c.p.a. opera con riferimento a fatti storici specificamente allegati e non trasforma in fatti provati le valutazioni, opinioni o contestazioni tecniche con cui il ricorrente critica l’esercizio della discrezionalità amministrativa.
• La mera concomitanza tra un procedimento di tutela paesaggistica e un procedimento autorizzatorio relativo a un’opera potenzialmente incompatibile con il vincolo non dimostra, di per sé, lo sviamento del potere paesaggistico: occorrono elementi certi o almeno sufficientemente indiziari che evidenzino l’uso del potere per una finalità estranea alla tutela del paesaggio.
• La precedente partecipazione di un funzionario all’istruttoria di un procedimento relativo alla medesima area non determina automaticamente conflitto di interessi o incompatibilità, in mancanza dell’individuazione di un interesse personale o familiare perseguito in contrasto con i doveri d’ufficio; la precedente esperienza tecnica può costituire ragione di opportunità per la sua designazione in un procedimento connesso.
• Nel sindacato sulla dichiarazione di notevole interesse pubblico, la valutazione paesaggistica può fondarsi sull’apprezzamento complessivo e integrato di elementi geomorfologici, ecologici, agricoli, storici, culturali, archeologici e panoramici; contestazioni riferite isolatamente a singoli elementi, fondate su opinioni tecniche di parte o sul confronto con luoghi diversi, non dimostrano travisamento o manifesta irragionevolezza.
• In assenza di una disciplina transitoria, l’abrogazione della normativa applicabile durante la fase iniziale di un procedimento impone, secondo il principio tempus regit actum, l’applicazione della disciplina vigente agli atti successivi, compresa la fase di esame delle osservazioni e di approvazione definitiva.
• La preesistenza di altri strumenti di tutela paesaggistica o ambientale non esclude automaticamente la legittimità dell’apposizione di un ulteriore vincolo, quando l’amministrazione motivi la necessità di salvaguardare un distinto e unitario complesso di valori paesaggistici.

Come è indicizzato