Parere n. 939/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Ricorso straordinario sull’acquisizione sanante e sull’usucapione comunale

Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da un comproprietario contro il Comune di Modugno, avverso la nota con cui il Comune aveva comunicato la sospensione della procedura di acquisizione sanante di un’area occupata e trasformata per la realizzazione di edilizia residenziale pubblica. La sospensione era motivata dall’attesa dell’accertamento, in sede di mediazione o giudiziale, dell’eventuale acquisto per usucapione del compendio da parte dell’ente.

Premesse fattuali e procedimento amministrativo

L’area era stata occupata e trasformata dal Comune in assenza di un decreto di esproprio. Con deliberazione consiliare n. 27 del 20 luglio 2020, il Comune aveva disposto l’acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001, demandando agli uffici gli adempimenti attuativi e il pagamento o deposito delle somme dovute ai proprietari.

Poiché il procedimento attuativo non veniva avviato, il proprietario ne sollecitava la conclusione. Il responsabile comunale comunicava tuttavia la sospensione della procedura, in attesa di verificare l’eventuale usucapione del bene da parte del Comune.

Motivi del ricorso

Il ricorrente sosteneva che:

• la deliberazione consiliare del 2020 avrebbe interrotto il termine ventennale per l’usucapione o comunque escluso l’animus rem sibi habendi del Comune;
• il termine per l’usucapione non sarebbe decorso dalla data di entrata in vigore del d.P.R. n. 327/2001, ma dalla successiva entrata in vigore dell’art. 42-bis, introdotto dalla l. n. 111/2011;
• l’occupazione illegittima avrebbe costituito un illecito permanente e non avrebbe potuto integrare possesso utile all’usucapione, poiché ciò determinerebbe una forma di espropriazione indiretta o larvata;
• il precedente giudizio civile risarcitorio non avrebbe comportato rinuncia abdicativa alla proprietà.

Il Comune ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, qualificando la nota impugnata come atto endoprocedimentale privo di contenuto decisorio, e ha sostenuto la possibilità di ottenere giudizialmente l’accertamento dell’usucapione.

Qualificazione della domanda

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente rilevato che anche in sede giustiziale è possibile qualificare giuridicamente l’azione in base al suo contenuto sostanziale, a prescindere dalla forma utilizzata dalla parte e dal nomen iuris attribuito.

Nel caso concreto, il ricorso non mirava realmente soltanto all’annullamento della nota comunale. Attraverso l’impugnazione dell’atto, il ricorrente chiedeva invece:

• l’accertamento negativo del mancato acquisto per usucapione dell’area da parte del Comune;
• l’accertamento positivo della permanenza del proprio diritto di comproprietà;
• il riconoscimento degli effetti interruttivi attribuiti alla deliberazione consiliare n. 27/2020;
• l’affermazione dell’inidoneità dell’occupazione illegittima a fondare l’usucapione;
• l’esclusione di una rinuncia abdicativa alla proprietà.

Natura e limiti del ricorso straordinario

La Sezione ha richiamato la propria giurisprudenza, inclusi i pareri n. 992/2020, n. 502/2026 e n. 1349/2025, secondo cui il ricorso straordinario ha natura tipicamente impugnatoria. Esso consente esclusivamente azioni dirette all’annullamento di provvedimenti amministrativi mediante una pronuncia caducatoria.

Ne consegue che un’azione autonoma di accertamento non può essere proposta attraverso il ricorso straordinario, anche quando sia formalmente presentata come domanda di annullamento di un atto amministrativo.

Giurisdizione sulla proprietà

La domanda sostanziale riguardava la titolarità del diritto di proprietà e l’eventuale acquisto per usucapione del compendio immobiliare. Si trattava quindi di una controversia relativa a un diritto soggettivo, appartenente alla giurisdizione del giudice ordinario.

La Sezione ha precisato che l’art. 8, comma 1, c.p.a. consente al giudice amministrativo di conoscere, senza efficacia di giudicato, questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti soltanto quando la questione principale rientri nella giurisdizione amministrativa. Nel caso esaminato, invece, la proprietà non costituiva una questione meramente incidentale, ma l’oggetto principale della domanda.

Esito

Il Consiglio di Stato ha espresso il parere che il ricorso straordinario debba essere dichiarato inammissibile. La domanda cautelare è rimasta assorbita dall’esito processuale. Non sono state quindi esaminate nel merito le questioni relative all’interruzione del termine per usucapione, alla rilevanza dell’occupazione illegittima e alla pretesa rinuncia abdicativa.