Tribunale, Ordinanza T-493/21

Controfirma della Delegazione UE sull’escussione di una garanzia bancaria in un contratto IPA

La decisione riguarda un ricorso di annullamento proposto ai sensi dell’articolo 263 TFUE contro la controfirma apposta il 29 aprile 2021 dalla Delegazione dell’Unione europea ad Ankara alla richiesta di escussione di una garanzia bancaria. Il contesto è quello di un contratto di servizi finanziato nell’ambito dell’Instrument for Pre-Accession Assistance (IPA) e concluso con il Ministero turco competente quale autorità contraente.

Fatti e procedimento principale

La Commissione aveva pubblicato una gara ristretta per assistenza tecnica finalizzata all’attivazione di un cluster alimentare in Turchia. Il contratto fu aggiudicato a un consorzio coordinato dalla ricorrente e firmato nel settembre 2016. Nel corso dell’esecuzione emersero difficoltà operative e, dopo la sospensione del contratto, l’autorità contraente turca ne notificò la risoluzione nel novembre 2017 e chiese l’escussione della garanzia bancaria.

La garanzia bancaria, prevista dal contratto, stabiliva che ogni richiesta di escussione dovesse essere controfirmata dal capo della Delegazione UE in Turchia o da un suo sostituto. Con lettera del 5 novembre 2020 la Commissione informò la ricorrente dell’intenzione di procedere alla controfirma, e il 29 aprile 2021 la Delegazione UE ad Ankara appose effettivamente la controfirma oggetto del ricorso.

Questioni esaminate dal Tribunale

Il Tribunale doveva stabilire se l’atto contestato fosse:

• un atto della Commissione impugnabile ex articolo 263 TFUE perché espressione di prerogative pubbliche;
• oppure un atto puramente contrattuale, inscindibile dal contratto e dalla garanzia bancaria, quindi non soggetto al sindacato di annullamento del giudice dell’Unione.

La ricorrente sosteneva che la Commissione avesse agito nell’esercizio di poteri pubblici e richiamava la sentenza Vialto Consulting. La Commissione eccepiva invece il difetto di giurisdizione, evidenziando che si trattava di una controversia contrattuale, regolata dal diritto turco e devoluta ai tribunali di Ankara.

Quadro normativo richiamato

Il Tribunale richiama in particolare:

• l’articolo 263 TFUE, che delimita l’azione di annullamento agli atti destinati a produrre effetti giuridici vincolanti verso terzi;
• l’articolo 288 TFUE, sugli atti delle istituzioni dell’Unione;
• l’articolo 272 TFUE e l’articolo 256 TFUE, relativi alla giurisdizione contrattuale del giudice dell’Unione in presenza di clausola compromissoria;
• il regolamento (CE) n. 1085/2006, istitutivo dell’IPA;
• il regolamento (CE) n. 718/2007, richiamato in relazione alla gestione decentrata e alla responsabilità finale della Commissione;
• gli articoli 130 e 134 del regolamento di procedura del Tribunale.

Ragionamento del Tribunale

Il Tribunale ricorda anzitutto che il ricorso di annullamento è esperibile solo contro atti delle istituzioni che producono effetti giuridici autonomi, e non contro misure adottate in un contesto puramente contrattuale.

Nel caso di specie, l’atto impugnato è stato considerato parte integrante del contratto, perché la sua funzione era consentire l’escussione della garanzia bancaria prevista dalle condizioni contrattuali. La clausola di controfirma della Delegazione UE non trasformava tale intervento in un atto amministrativo: essa era soltanto un elemento della disciplina contrattuale, liberamente accettata dalle parti e inserita anche nel modello di garanzia allegato al contratto.

Il Tribunale sottolinea inoltre che, nei programmi decentrati IPA, il ruolo della Commissione resta limitato al controllo delle condizioni di finanziamento e non sostituisce la decisione dell’autorità contraente nazionale. Nel caso concreto, peraltro, l’esecuzione del contratto era stata interamente coperta dal bilancio turco, senza impiego di fondi UE, sicché la controfirma non si collocava neppure nell’ambito del controllo sull’esecuzione del bilancio generale dell’Unione.

Quanto al richiamo a Vialto Consulting, il Tribunale osserva che quella giurisprudenza riguardava un contesto diverso, in cui la Commissione esercitava un potere di determinazione degli importi esclusi dal finanziamento dell’Unione e il contenzioso era fondato sull’articolo 268 TFUE per responsabilità extracontrattuale. Tale precedente non consente quindi di qualificare come atto pubblico impugnabile la controfirma contestata nel presente caso.

Infine, il Tribunale respinge l’argomento relativo alla pretesa negazione di una tutela giurisdizionale effettiva: il contratto e la garanzia bancaria attribuivano espressamente la competenza ai giudici di Ankara e applicavano il diritto turco, sicché la ricorrente non era privata di un rimedio giurisdizionale, ma doveva rivolgersi al giudice nazionale competente.

Decisione e dispositivo

Il Tribunale dichiara il difetto di giurisdizione e respinge il ricorso. In applicazione dell’articolo 134 del regolamento di procedura, condanna la ricorrente alle spese.

Principio affermato

La controfirma della Delegazione UE in un meccanismo di escussione di garanzia bancaria previsto da un contratto pubblico nazionale, concluso nell’ambito della gestione decentrata IPA, non è impugnabile con ricorso di annullamento se costituisce un mero atto contrattuale e non l’esercizio di poteri pubblici autonomi della Commissione. In assenza di clausola compromissoria a favore del giudice dell’Unione, la controversia appartiene ai giudici nazionali indicati dal contratto.