Sentenza n. 2318/2026 - Catania, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti avevano presentato nel 2004 un’istanza di condono ai sensi della l. n. 326/2003 per opere consistenti nell’ampliamento di un fabbricato abitativo, mediante la realizzazione di una camera e di un bagno, per una superficie complessiva di circa 11,5 mq. La Soprintendenza di Messina, con nota del 14 marzo 2023, aveva espresso parere negativo e ordinato la riduzione in pristino. Con il ricorso sono stati dedotti: 1) violazione delle garanzie partecipative, per omessa comunicazione del preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10-bis l. n. 241/1990; 2) violazione dell’art. 17, comma 6, l.r. n. 4/2003 e dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, assumendo che il decorso del termine di 180 giorni avesse formato un assenso tacito e che il successivo parere negativo dovesse essere qualificato come annullamento d’ufficio, oltre che per difetto di motivazione sull’interesse pubblico, sull’impatto paesaggistico e sull’affidamento maturato per il decorso del tempo; 3) eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e violazione della circolare regionale n. 2/2022, per mancata verifica delle caratteristiche dimensionali delle opere, del loro impatto paesaggistico e della loro riconducibilità alle opere minori condonabili. Il ricorso riguardava inoltre l’ordine di rimessione in pristino, ritenuto adottato da un organo privo del relativo potere nel procedimento di condono straordinario.

La decisione

Il ricorso è stato accolto solo parzialmente. Il Collegio ha respinto la censura di difetto di istruttoria e di motivazione sul parere negativo, rilevando che il vincolo paesaggistico gravava sull’area sin dal 1966 e che, nel terzo condono, l’art. 32, comma 27, lett. d), d.l. n. 269/2003 preclude la sanatoria per opere realizzate in aree vincolate, anche da vincoli relativi, quando ricorrano le ulteriori condizioni ostative. Le opere in esame comportavano nuove superfici e nuova volumetria, erano state qualificate dalla stessa parte come interventi riconducibili alla Tipologia 1 dell’allegato 1 al d.l. n. 269/2003 e non era stata dimostrata la conformità urbanistica; pertanto erano insuscettibili di condono. Il parere negativo aveva quindi natura vincolata e non richiedeva una concreta valutazione dell’impatto paesaggistico né una ponderazione dell’affidamento del privato. È stata respinta anche la censura relativa alla mancata comunicazione del preavviso di rigetto, poiché, trattandosi di atto vincolato, opera l’art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. n. 241/1990: il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso. Il Collegio ha escluso la formazione del silenzio-assenso, rilevando che l’art. 32, comma 1, l. n. 47/1985, come modificato dal d.l. n. 269/2003, attribuisce al richiedente, in caso di mancato parere entro 180 giorni, la facoltà di impugnare il silenzio-rifiuto. L’art. 17, comma 6, l.r. n. 4/2003 è stato ritenuto riferibile ai primi due condoni e non al terzo condono. È stato inoltre escluso che il mero decorso del tempo o atti endoprocedimentali possano consolidare un affidamento tutelabile alla conservazione di opere abusive insuscettibili di sanatoria. Il ricorso è stato invece accolto nella parte relativa all’ordine di rimessione in pristino: la Soprintendenza, quale organo preposto alla tutela paesaggistica e interveniente nel procedimento di condono, non disponeva dei poteri ripristinatori e repressivi in quella sede. È stato quindi annullato parzialmente il parere impugnato, limitatamente all’ordine di rimessione in pristino. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito dalla l. 24 novembre 2003, n. 326

  Le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria quando siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli ... a tutela degli interessi ... paesistici ... qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici.

  Nel terzo condono la preesistenza del vincolo paesaggistico è ostativa anche quando il vincolo sia relativo; sono inoltre necessarie la conformità urbanistica, la minore rilevanza dell’opera, l’assenza di nuova superficie e volumetria e il parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela.

• art. 24 l.r. Sicilia 5 novembre 2004, n. 15

  Dalla data di entrata in vigore della presente legge è consentita la presentazione dell’istanza per il rilascio della concessione edilizia in sanatoria ai sensi dell’art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con legge 24 novembre 2003, n. 326.

  La disposizione regionale recepisce integralmente la disciplina del terzo condono prevista dall’art. 32 d.l. n. 269/2003, inclusi i limiti sostanziali alla sanatoria.

• sentenza Corte costituzionale n. 252/2022

  Ha dichiarato costituzionalmente illegittima la disciplina regionale che ampliava l’ambito del terzo condono, chiarendo che il rinvio dell’art. 24 l.r. n. 15/2004 comprende anche il limite ostativo relativo ai vincoli paesaggistici non comportanti inedificabilità assoluta.

• art. 21-octies, comma 2, l. 7 agosto 1990, n. 241

  Il provvedimento amministrativo non è annullabile ... qualora, per la sua natura vincolata, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  La violazione delle garanzie partecipative non determina l’annullabilità dell’atto vincolato quando il contenuto dispositivo era rigidamente predeterminato e non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  L’omessa comunicazione dei motivi ostativi non comporta l’annullamento di un provvedimento vincolato quando trova applicazione il primo periodo dell’art. 21-octies, comma 2; il terzo periodo della medesima disposizione è riferito ai provvedimenti discrezionali.

• art. 32, comma 1, l. 28 febbraio 1985, n. 47, come modificato dall’art. 32, comma 43, d.l. n. 269/2003

  Qualora tale parere non venga formulato ... entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere, il richiedente può impugnare il silenzio-rifiuto.

  Il mancato parere dell’autorità paesaggistica entro 180 giorni non determina silenzio-assenso nel procedimento di condono, ma consente al richiedente di impugnare il silenzio-rifiuto.

• art. 17, comma 6, l.r. Sicilia n. 4/2003

  La disposizione riguarda le istanze relative ai primi due condoni edilizi e non è applicabile alle istanze del terzo condono.

• art. 167, commi 1-3, d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42

  Nel procedimento di condono edilizio straordinario l’ente preposto alla tutela paesaggistica non dispone dei poteri ripristinatori e repressivi previsti dalla norma; l’ordine di rimessione in pristino adottato dalla Soprintendenza è quindi illegittimo per incompetenza.

Massime di principio

• Nel regime del terzo condono edilizio, le opere realizzate dopo l’imposizione di un vincolo paesaggistico sono insuscettibili di sanatoria anche quando il vincolo abbia carattere relativo, se ricorrono le ulteriori condizioni ostative previste dall’art. 32, comma 27, lett. d), d.l. n. 269/2003.
• Nel terzo condono edilizio non sono sanabili le opere che comportino la realizzazione di nuove superfici o nuova volumetria in area sottoposta a vincolo paesaggistico, indipendentemente dal carattere assoluto o relativo del vincolo.
• Il mancato rilascio del parere dell’autorità paesaggistica entro 180 giorni dalla richiesta, nel procedimento di condono edilizio, non determina silenzio-assenso, ma consente al richiedente di impugnare il silenzio-rifiuto secondo la disciplina dell’art. 32, comma 1, l. n. 47/1985.
• Quando la disciplina del condono rende vincolata la decisione amministrativa e il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso, l’omessa comunicazione del preavviso di rigetto non comporta l’annullabilità del provvedimento ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. n. 241/1990.
• Nel procedimento di condono edilizio straordinario, la Soprintendenza chiamata a esprimere il parere paesaggistico non può adottare contestualmente un ordine di rimessione in pristino, poiché tale potere repressivo non rientra nelle sue attribuzioni in quella sede.
• Il mero decorso del tempo, l’inerzia amministrativa o l’adozione di atti endoprocedimentali non possono consolidare un affidamento tutelabile alla conservazione di opere abusive che risultino oggettivamente insuscettibili di sanatoria.

Come è indicizzato