Sentenza n. 5074/2026 - Napoli, Sezione 1

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato la delibera regionale e gli atti connessi sostenendo che, dopo l’aggiudicazione della concessione decennale net cost per i servizi di TPL su gomma, fosse stata autorizzata una sostanziale rinegoziazione delle condizioni economiche in favore degli aggiudicatari. Hanno dedotto la violazione dell’art. 106 del d.lgs. n. 50/2016, della lex specialis, dei principi di par condicio, trasparenza e immodificabilità dell’offerta, nonché eccesso di potere per sviamento, illogicità, difetto di istruttoria e motivazione, contraddittorietà e irragionevolezza. In particolare, hanno contestato la riduzione del parco rotabile da acquistare, l’incremento del programma chilometrico, la variazione della struttura dei costi e dei ricavi, l’aumento del corrispettivo complessivo e la trasformazione del ribasso offerto in un incremento della spesa pubblica. Con i motivi aggiunti hanno sostenuto che il PEF aggiornato configurasse un aliud pro alio rispetto all’offerta originaria, che i chiarimenti di gara non potessero fondare modifiche sostanziali, che il confronto fosse avvenuto soltanto con gli aggiudicatari e che l’incremento della spesa fosse privo di adeguata copertura finanziaria. Le resistenti hanno eccepito, tra l’altro, il difetto di legittimazione e interesse, l’impugnazione di atti endoprocedimentali e l’insindacabilità delle valutazioni amministrative.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili il ricorso e i motivi aggiunti per difetto della natura provvedimentale e lesiva degli atti impugnati e per carenza di interesse attuale. La Regione, secondo la disciplina regionale, esercita funzioni di programmazione e vigilanza, mentre la gestione della procedura di gara e la stipula dei contratti spettano ad ACaMIR. La delibera regionale n. 705/2025 si è limitata a prendere atto delle attività preparatorie svolte dall’Agenzia e a impartire un indirizzo per la futura finalizzazione degli affidamenti; non ha quindi modificato direttamente l’assetto degli interessi né prodotto effetti esterni immediati e cogenti. Anche le attività di ACaMIR risultavano preparatorie, sicché la loro eventuale lesività avrebbe potuto essere valutata soltanto in occasione delle successive determinazioni conclusive. Il giudice ha inoltre escluso la tutela anticipata contro effetti futuri e meramente eventuali, rilevando che l’interesse a ricorrere deve essere concreto e attuale. In via ulteriore, pur senza esaminare necessariamente il merito, il TAR ha ritenuto le censure sostanziali infondate e non adeguatamente articolate: la gara riguardava una concessione di servizi TPL net cost, non un appalto di servizi, e l’art. 31 dello schema di contratto prevedeva la verifica del PEF al momento del subentro, anche con riferimento al numero di autobus, agli ammortamenti, ai canoni di usufrutto, agli impianti e al costo del personale. Le ricorrenti non avevano formulato specifiche censure rispetto a tale disciplina di verifica e si erano basate principalmente su valutazioni tecnico-economiche di parte. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• artt. 21 e 22 l.r. Campania n. 3/2002

  gestione delle procedure concorsuali di affidamento dei servizi; stipula degli accordi di programma e redazione dei contratti di servizio

  La gestione della gara e la stipula dei contratti spettano ad ACaMIR, mentre alla Regione competono funzioni di programmazione e vigilanza; la delibera regionale impugnata ha quindi natura ricognitiva e di indirizzo, non decisoria.

• art. 106 d.lgs. n. 50/2016

  Le ricorrenti ne hanno invocato i limiti alle modifiche contrattuali sostanziali; il TAR non ha deciso nel merito la questione, ritenendo comunque le censure non idonee a superare la disciplina specifica della verifica del PEF prevista dagli atti di gara.

• art. 31 dello schema di contratto di servizio

  Piano Economico e Finanziario - PEF e verifica periodica

  Prevede la verifica dell’impatto sul PEF delle differenze tra i dati di gara e quelli accertati in sede di subentro, includendo, tra le voci rilevanti, il numero di autobus, gli ammortamenti, i canoni di usufrutto, i canoni di locazione degli impianti e il costo del personale.

• Regolamento (CE) n. 1370/2007

  Individua la disciplina speciale di riferimento per la concessione di servizi pubblici di trasporto di passeggeri; la gara è stata qualificata come concessione di servizi TPL net cost e non come appalto di servizi.

• artt. 74 e 120 c.p.a.

  Richiamati quali disposizioni processuali applicabili alla decisione, senza specifica ulteriore interpretazione nel provvedimento.

Massime di principio

• Un atto amministrativo meramente ricognitivo o di indirizzo, che non modifichi direttamente la realtà giuridica e materiale né definisca in via definitiva l’assetto degli interessi, non è autonomamente impugnabile se privo di effetti esterni immediati, cogenti e lesivi.
• L’interesse a ricorrere deve essere concreto e attuale: non è ammissibile la tutela giurisdizionale anticipata contro una lesione soltanto eventuale, collegata a future determinazioni amministrative ulteriori e non ancora adottate.
• Quando la gestione della gara e l’adozione delle determinazioni conclusive spettano a un ente strumentale distinto dalla Regione, la presa d’atto regionale dell’attività preparatoria e l’indirizzo alla prosecuzione della procedura non sostituiscono né anticipano il provvedimento conclusivo lesivo adottabile dall’ente competente.
• Nelle concessioni di servizi di trasporto pubblico locale, la verifica del piano economico-finanziario prevista dagli atti di gara e dal contratto può riguardare, se espressamente contemplata, le differenze accertate al momento del subentro relative a personale, materiale rotabile, ammortamenti, canoni di usufrutto, impianti e altri costi indicati nella disciplina di gara.
• La contestazione di una modifica sostanziale dell’equilibrio economico di una concessione non può fondarsi soltanto sulle risultanze finali di perizie tecniche di parte e su richiami generici ai principi concorrenziali, ma deve confrontarsi specificamente con le regole della lex specialis e con la disciplina contrattuale che autorizza e delimita la verifica del PEF.

Come è indicizzato