Sentenza n. 16590/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

Due esercenti titolari di posteggi per il commercio su area pubblica e un’associazione di categoria hanno impugnato la soppressione dei posteggi disposta nell’ambito del Piano municipale, inclusa la postazione in Piazza Santa Maria Maggiore, e il decreto ministeriale del 28 ottobre 2011, deducendo: violazione delle garanzie partecipative di cui agli artt. 7 ss. l. 241/1990; difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, illogicità e arbitrarietà quanto alle ragioni di incompatibilità e alla mancata delocalizzazione; insufficienza dell’istruttoria relativa a posteggi dichiarati inattivi; illegittimità del decreto ministeriale e degli atti comunali che lo applicavano come vincolo non derogabile, per mancata intesa con la Regione. Con motivi aggiunti è stato impugnato anche il decreto del 28 ottobre 2011, contestandone l’esistenza o, comunque, la legittimità per l’omessa intesa. Sono state inoltre censurate la soppressione o la mancata delocalizzazione di altre postazioni. Il giudice ha dichiarato l’associazione priva di legittimazione passiva per mancata dimostrazione di adeguata rappresentatività.

La decisione

Il ricorso e i motivi aggiunti sono accolti parzialmente. È respinto il motivo sulla mancata partecipazione procedimentale: agli esercenti erano state comunicate le risultanze delle conferenze di servizi e le associazioni di categoria erano state invitate a presentare proposte di ottimizzazione; la partecipazione non attribuisce comunque un diritto alla conservazione della collocazione originaria o all’accoglimento della delocalizzazione richiesta. Sono accolte le censure contro il decreto Galloni e contro le parti del Piano e degli atti conseguenti che ne recepiscono il vincolo, perché il Comune ha considerato il decreto non derogabile e non ha dimostrato un’autonoma istruttoria e valutazione delle postazioni interessate. Il TAR ha ritenuto che la disciplina specifica dell’art. 52 d.lgs. 42/2004 in materia di commercio in aree di valore culturale richiedesse l’intesa con la Regione, alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 140/2015; ha quindi annullato il decreto del 28 ottobre 2011, limitatamente al primo periodo dell’art. 1 e alle postazioni di interesse dei ricorrenti in Piazza Santa Maria Maggiore, nonché la deliberazione n. 34/2025 e gli atti derivati nei corrispondenti limiti. Sono respinte le restanti censure concernenti soppressioni e mancata delocalizzazione: la scarsità delle aree idonee e delle concessioni assentibili giustifica procedure competitive, e la partecipazione procedimentale non predetermina l’esito della scelta amministrativa. L’annullamento parziale non travolge l’intero Piano; l’amministrazione potrà valutarne il coordinamento e la riedizione del potere. Restano ferme le gare per le concessioni ritenute compatibili. Spese compensate. È inoltre dichiarata la carenza di legittimazione dell’associazione ricorrente.

Norme richiamate

• artt. 7 ss. l. 241/1990

  Va rimarcato, al riguardo che con la nota del Municipio Roma I Centro prot. CA/2025/0225537 del 18/11/2025 sono state comunicate agli esercenti le “Risultanze delle Conferenze dei Servizi propedeutiche all’approvazione del Piano del Commercio su area pubblica” con cui alcune postazioni, assegnate alle rotazioni “Bibite e Gelati” di cui alle Delibere G.M. 3184/88 e 4828/89 punto 1, e che con la stessa nota, le Associazioni di categoria sono state invitate a presentare, entro i successivi 15 giorni, ipotesi di c.d. ottimizzazione dei posteggi dichiarati, ossia delle proposte di localizzazione alternativa delle postazioni.

  La comunicazione delle risultanze istruttorie e l’invito alle associazioni di categoria a formulare proposte di localizzazione alternativa hanno soddisfatto, nel caso concreto, le garanzie partecipative; la partecipazione non comporta però un diritto alla conservazione della postazione originaria.

• art. 52 d.lgs. 42/2004

  Ugualmente, proprio perché invece con l’art. 52 citato il legislatore ha preso in considerazione, tra tali usi, quello commerciale, si deve concludere che, per tale parte, debba trovare applicazione il solo art. 52, in quanto disposizione speciale.

  La disciplina dell’art. 52 è speciale per la regolazione degli usi commerciali delle aree di valore culturale; non può essere elusa qualificando l’intervento come esercizio dei poteri generali di tutela dei beni culturali.

• art. 52, comma 1-ter, d.lgs. 42/2004

  Il Tribunale reputa, però, che il decreto Galloni sia stato adottato in base all’art. 52, comma 1, ter, citato, poiché è questa la previsione normativa che si occupa specificamente degli “usi non compatibili” connessi al commercio, anche “a seguito del rilascio di concessioni di posteggio o di occupazione di suolo pubblico”, “anche a rotazione”.

  I divieti ministeriali relativi al commercio su aree pubbliche, comprese le concessioni di posteggio e di occupazione del suolo, ricadono nella disciplina specifica dell’art. 52, comma 1-ter; la loro adozione deve rispettare le garanzie di leale collaborazione individuate dalla Corte costituzionale.

• artt. 10, 20, 21 e 22 d.lgs. 42/2004

  Ugualmente, proprio perché invece con l’art. 52 citato il legislatore ha preso in considerazione, tra tali usi, quello commerciale, si deve concludere che, per tale parte, debba trovare applicazione il solo art. 52, in quanto disposizione speciale.

  Le norme generali sulla tutela e sull’uso dei beni culturali non sostituiscono la disciplina speciale dell’art. 52 quando il potere esercitato riguarda specificamente l’uso commerciale di aree di valore culturale.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  In particolare, i competenti uffici territoriali del Ministero e i Comuni avviano, d'intesa, procedimenti di riesame, ai sensi dell'articolo 21-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, delle autorizzazioni e delle concessioni di suolo pubblico, anche a rotazione, che risultino non più compatibili con le esigenze di cui al presente comma, anche in deroga a eventuali disposizioni regionali adottate in base all'articolo 28, commi 12, 13 e 14, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, e successive modificazioni, nonché in deroga ai criteri per il rilascio e il rinnovo della concessione dei posteggi per l'esercizio del commercio su aree pubbliche e alle disposizioni transitorie stabilite nell'intesa in sede di Conferenza unificata, ai sensi dell'articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, prevista dall'articolo 70, comma 5, del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 recante attuazione della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno.

  La norma è richiamata, nel testo dell’art. 52, comma 1-ter, come base per il riesame d’intesa tra Ministero e Comuni delle autorizzazioni e concessioni non più compatibili con le esigenze di tutela; non fonda un potere ministeriale unilaterale di vietare il commercio senza il necessario raccordo con la Regione.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Tra i due settori è quindi ravvisabile un minimo comune denominatore, dato dall’esistenza di una domanda che dal mercato si rivolge a risorse pubbliche, la cui limitatezza esige di regolarne l’accesso attraverso modelli imparziali di selezione, quale quello dell’evidenza pubblica sancito dall’art. 12 della direttiva 2006/123/CE.

  Quando le concessioni di posteggio per il commercio su aree pubbliche riguardano risorse limitate e costituiscono un’opportunità economica, l’accesso deve essere regolato mediante procedure competitive imparziali, trasparenti e non discriminatorie.

• artt. 7 e 8 l. 131/2003

  Ne consegue, pertanto, che gli artt. 2-bis e 4-bis del D.L. n. 91 del 2013, introdotti dalla legge di conversione n. 112 del 2013, e l'art. 4, comma 1, del D.L. n. 83 del 2014, come convertito dalla L. n. 106 del 2014 (che rispettivamente aggiungono e successivamente modificano i commi 1-bis e 1-ter dell'art. 52 del D.Lgs. n. 42 del 2004), devono essere dichiarati costituzionalmente illegittimi nella parte in cui non prevedono l'intesa a garanzia della leale collaborazione fra Stato e Regioni.

  La disciplina statale che incide contestualmente su competenze statali e regionali in materia di beni culturali e commercio deve prevedere l’intesa a garanzia della leale collaborazione fra Stato e Regioni; il TAR applica tale principio all’atto ministeriale contestato.

Massime di principio

• La disciplina speciale dell’art. 52 d.lgs. 42/2004 regola l’uso commerciale delle aree di valore culturale, comprese le attività ambulanti e i posteggi su suolo pubblico; un atto che vieti tali attività non può essere sottratto a questa disciplina mediante il richiamo a norme generali di tutela dei beni culturali.
• Quando una determinazione comunale sopprime posteggi perché ritiene inderogabile un divieto ministeriale, e non dimostra di avere svolto un’autonoma istruttoria e valutazione, l’illegittimità del divieto presupposto si riflette sugli atti comunali che lo recepiscono.
• La partecipazione degli esercenti e delle associazioni alla formazione di un piano commerciale assicura l’emersione degli interessi coinvolti, ma non attribuisce un diritto alla conferma della collocazione originaria o all’accoglimento delle proposte di delocalizzazione, trattandosi di scelte discrezionali.
• La scarsità delle aree idonee e delle concessioni assentibili per il commercio su area pubblica giustifica la selezione mediante procedure competitive, in applicazione dei principi di trasparenza e non discriminazione richiamati dall’art. 12 della direttiva 2006/123/CE.
• L’annullamento di parti di un piano fondate su un presupposto illegittimo non comporta automaticamente la caducazione dell’intero atto pianificatorio; restano impregiudicati il coordinamento amministrativo delle parti residue e la successiva riedizione del potere.

Come è indicizzato