Sentenza n. 5893/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L'imprenditore agricolo aveva chiesto il risarcimento dei danni derivanti dalla perdita di un aiuto pubblico destinato a compensare i danni alle colture causati da eccezionali eventi meteorologici verificatisi tra maggio e novembre 2018. La domanda di aiuto, presentata il 31 gennaio 2022, era stata inizialmente dichiarata inammissibile; il ricorso gerarchico era stato accolto il 12 ottobre 2022, ma la riapertura dell'istruttoria e la richiesta di ulteriore documentazione erano intervenute soltanto il 2 dicembre 2022, dopo la scadenza del termine del 30 novembre 2022 entro il quale l'aiuto avrebbe dovuto essere erogato. L'amministrazione aveva quindi dichiarato la domanda non liquidabile e l'aveva inserita nell'elenco delle pratiche non accolte. L'appellante principale ha contestato la quantificazione del danno operata dal TAR, sostenendo che il ritardo colpevole dell'Agenzia avesse causato la perdita dell'intero contributo, quantificato in € 111.518,72, e chiedendo in appello € 56.279,83 o, in subordine, una somma equitativa superiore a € 10.000,00. Ha dedotto il superamento del termine procedimentale di trenta giorni, il ritardo nella richiesta di integrazioni, l'adozione del diniego iniziale, il ritardo successivo all'accoglimento del ricorso gerarchico e l'omesso esercizio del soccorso istruttorio. L'Agenzia ha proposto appello incidentale chiedendo l'integrale rigetto della domanda risarcitoria, deducendo l'assenza di illegittimità, nesso causale e colpa, l'errore scusabile, la complessità dell'istruttoria, il concorso colposo del richiedente e la mancata attivazione degli strumenti contro il silenzio. Il Consiglio di Stato ha precisato che il giudizio di appello principale riguardava esclusivamente il quantum risarcitorio, essendo coperti da giudicato il rigetto dell'annullamento e la natura ordinatoria dei termini procedimentali.

La decisione

L'appello incidentale dell'Agenzia è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha distinto tra validità dell'atto e responsabilità risarcitoria: il carattere ordinatorio del termine di conclusione del procedimento esclude che il provvedimento tardivo sia illegittimo, ma non esclude la responsabilità dell'amministrazione per il ritardo colpevole. Il provvedimento di non liquidabilità era legittimo perché adottato dopo la scadenza del termine quadriennale previsto dalla disciplina unionale e nazionale; tuttavia, se l'amministrazione avesse agito tempestivamente, entro il 30 novembre 2022, l'indennizzo sarebbe spettato al richiedente. Sono stati quindi ravvisati danno ingiusto, nesso causale e colpa dell'apparato. L'errore scusabile è stato escluso, poiché la normativa indicava chiaramente il termine massimo per l'erogazione dell'aiuto e l'amministrazione avrebbe dovuto risolvere tempestivamente ogni questione interpretativa. Il ritardo colpevole è stato individuato sia nel periodo tra la domanda e il preavviso di rigetto, sia nel periodo tra l'accoglimento del ricorso gerarchico e la riapertura dell'istruttoria, complessivamente pari a circa cinque mesi. L'appello principale è stato accolto parzialmente: il danno è stato ritenuto costituito dall'importo dell'indennizzo perduto, ma la somma non è stata riconosciuta integralmente per il concorso colposo del richiedente, il quale non aveva fornito già nella prima fase gli esaustivi chiarimenti poi prodotti in sede gerarchica e non aveva attivato tempestivamente i rimedi contro il silenzio. In parziale riforma della sentenza del TAR, il risarcimento è stato elevato da € 10.000,00 a € 30.000,00, oltre interessi legali dalla notificazione della sentenza di primo grado fino al saldo. L'Agenzia è stata inoltre condannata alle spese del giudizio di appello, liquidate in € 2.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 25, comma 4, regolamento (UE) n. 702/2014

  i regimi di aiuto sono introdotti entro tre anni dalla data del verificarsi dell’avversità atmosferica assimilabile a una calamità naturale. Gli aiuti sono versati entro quattro anni a decorrere da tale data

  Il termine quadriennale per il versamento degli aiuti costituisce un termine massimo vincolante: decorso tale termine, l'aiuto non può più essere legittimamente erogato, ma il suo superamento può essere stato causato dal ritardo colpevole dell'amministrazione e fondare responsabilità risarcitoria.

• art. 5, comma 4-ter, d.lgs. 29 marzo 2004, n. 102

  gli aiuti sono versati ai beneficiari entro quattro anni dal verificarsi dell’avversità atmosferica assimilabile a una calamità naturale

  La disposizione conferma il termine quadriennale entro il quale l'aiuto deve essere erogato; il termine impedisce l'attribuzione del beneficio dopo la sua scadenza.

• art. 2 l. 7 agosto 1990, n. 241

  Il termine di trenta giorni per la conclusione del procedimento, qualificato come ordinatorio, non incide sulla validità del provvedimento adottato tardivamente, ma la sua violazione può concorrere a fondare la responsabilità risarcitoria dell'amministrazione quando il ritardo abbia causato la perdita del bene della vita.

• art. 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  Disciplina il preavviso di rigetto e la richiesta di integrazioni documentali nell'ambito del procedimento amministrativo; nel caso concreto, la tardiva attivazione di tali strumenti è stata valorizzata ai fini della colpa dell'amministrazione.

• art. 30, comma 4, c.p.a.

  La domanda risarcitoria per lesione di interessi legittimi richiede la verifica dell'ingiustizia del danno, del nesso causale e dell'elemento soggettivo della responsabilità dell'amministrazione, anche quando il danno derivi da ritardo e non da un provvedimento illegittimo.

• art. 1223 c.c.

  Rileva ai fini della delimitazione del danno-conseguenza risarcibile, nei limiti del pregiudizio causalmente riconducibile alla condotta amministrativa.

• art. 1227, comma 1, c.c.

  Se il fatto colposo del creditore ha concorso a cagionare il danno, il risarcimento è diminuito secondo la gravità della colpa e l'entità delle conseguenze che ne sono derivate

  Il risarcimento deve essere ridotto quando il comportamento colposo del richiedente abbia concorso alla produzione del danno, come nel caso della mancata tempestiva produzione dei chiarimenti e della mancata attivazione dei rimedi contro il silenzio.

• art. 2697 c.c.

  È richiamato dall'amministrazione con riguardo all'onere di provare i presupposti e l'ammontare del danno; il giudice, tuttavia, ha ritenuto che nella fattispecie il danno fosse costituito dall'importo dell'indennizzo perduto e lo ha liquidato equitativamente, tenendo conto del concorso colposo.

Massime di principio

• La natura ordinatoria del termine per la conclusione del procedimento esclude che il provvedimento adottato tardivamente sia, per ciò solo, illegittimo, ma non esclude la responsabilità risarcitoria dell'amministrazione quando il ritardo colpevole abbia causato la perdita del bene della vita.
• Quando un beneficio pubblico può essere legittimamente attribuito soltanto entro un termine finale vincolante, l'amministrazione risponde dei danni se, per effetto di un ritardo colpevole nella definizione dell'istruttoria, il termine scade prima dell'adozione del provvedimento favorevole, purché sia dimostrato che il beneficio sarebbe spettato in caso di tempestiva decisione.
• La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione può sussistere anche in presenza di un provvedimento finale legittimo, quando il danno non derivi dall'illegittimità dell'atto ma dalla precedente condotta colpevolmente tardiva dell'apparato.
• L'errore scusabile non può essere invocato quando l'incertezza interpretativa riguarda un termine finale chiaramente previsto dalla disciplina applicabile e l'amministrazione avrebbe potuto e dovuto affrontare tempestivamente la questione.
• Nella quantificazione del danno da ritardo, il risarcimento può essere ridotto ai sensi dell'art. 1227, comma 1, c.c. se il richiedente non ha fornito tempestivamente la documentazione necessaria o non ha attivato i rimedi disponibili contro l'inerzia amministrativa.
• Il giudicato sul rigetto dell'azione di annullamento e sulla natura ordinatoria del termine procedimentale non impedisce al giudice di accertare autonomamente, ai fini risarcitori, la colpa dell'amministrazione e il nesso causale tra ritardo e perdita del beneficio.

Come è indicizzato