Sentenza n. 5870/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente, già esclusa per anomalia dell’offerta e vittoriosa in un precedente giudizio concluso con l’annullamento della prima esclusione, ha impugnato gli atti con cui la stazione appaltante, in sede di riedizione del potere, ha nuovamente confermato l’esclusione e le aggiudicazioni. Ha dedotto la violazione dei limiti conformativi della precedente sentenza, l’erroneità del metodo di verifica dell’anomalia, la violazione degli artt. 41, comma 14, 108, comma 9, e 110 del d.lgs. 36/2023, la manifesta illogicità, il difetto di istruttoria e la carenza di motivazione. In particolare, ha sostenuto che l’amministrazione avesse illegittimamente riparametrato i costi e le percentuali dell’offerta sull’importo massimo teorico dell’accordo quadro, pari a euro 16.000.000, anziché sull’importo offerto di euro 7.708.600, e avesse moltiplicato il monte ore per il fattore di ribasso. Ha inoltre censurato il mancato esame delle dettagliate giustificazioni relative all’efficienza organizzativa e al costo della manodopera, nonché il richiamo per relationem a verbali di sedute riservate non ostesi. Il controinteressato ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per errata scelta del rito, sostenendo che le censure relative alla violazione del giudicato avrebbero dovuto essere proposte con azione di ottemperanza, e ha contestato l’ammissibilità delle doglianze per la natura tecnico-discrezionale della verifica di anomalia.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni pregiudiziali. Ha riqualificato parzialmente la domanda, ai sensi dell’art. 32 c.p.a., come azione di ottemperanza quanto alle censure di violazione dei limiti conformativi della precedente sentenza, ritenendo ammissibile il cumulo con l’azione di annullamento poiché lo stesso TAR era competente anche per l’ottemperanza della propria pronuncia. Nel merito, ha affermato che il ribasso sui costi della manodopera non comporta automaticamente l’esclusione, ma impone la verifica dell’anomalia, nella quale l’operatore deve dimostrare il rispetto dei minimi salariali e l’eventuale maggiore efficienza organizzativa. La verifica dell’anomalia resta espressione di discrezionalità tecnica, ma è sindacabile quando sia manifestamente illogica, irragionevole, viziata da travisamento o sorretta da istruttoria incongrua; in caso di esito negativo, la motivazione deve essere rigorosa, analitica e puntuale. Il Collegio ha ritenuto manifestamente illogico il metodo seguito dall’ATER, perché la lex specialis prevedeva l’indicazione del ribasso percentuale sull’importo a base d’asta e, separatamente, del valore complessivo del costo della manodopera, senza imporre di parametrizzare tale costo a un quantitativo di prestazioni diverso o maggiore rispetto a quello posto a base della gara. La stazione appaltante non poteva quindi ricalcolare le voci di costo sull’importo massimo teorico di euro 16.000.000, generando artificialmente una perdita, anziché confrontare il costo indicato dall’operatore con quello stimato nella lex specialis e verificare le relative giustificazioni. Il TAR ha inoltre rilevato che il RUP si era limitato a riassumere le giustificazioni, concludendo apoditticamente che non fosse dimostrata l’efficienza organizzativa, senza confrontarsi concretamente con le spiegazioni e la documentazione prodotte. Tale motivazione apparente reiterava il vizio già accertato nella precedente sentenza e violava gli obblighi di istruttoria e motivazione. Il ricorso è stato accolto, con annullamento degli atti impugnati e salvezza degli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione, la quale dovrà rinnovare la verifica senza reiterare la metodologia censurata e attenendosi ai criteri indicati dal TAR. ATER è stata condannata al pagamento di euro 3.000, oltre accessori, per spese di lite.

Norme richiamate

• art. 71 d.lgs. 36/2023

  Base normativa della procedura aperta per l’affidamento dell’accordo quadro.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  Il ribasso sui costi della manodopera è ammesso se giustificato da una più efficiente organizzazione aziendale, fermo il rispetto dei minimi salariali; la congruità deve essere verificata nell’ambito del procedimento di anomalia.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Rileva, insieme alle altre disposizioni del Codice dei contratti, nella disciplina dell’indicazione e della verifica dei costi della manodopera.

• art. 110, commi 1 e 5, lett. d), d.lgs. 36/2023

  Disciplina la verifica delle offerte anormalmente basse e impone una valutazione effettiva delle giustificazioni dell’operatore, compresa l’efficienza del processo produttivo e dell’organizzazione aziendale.

• art. 3, comma 3, l. 241/1990

  Invocato in relazione all’obbligo di motivazione e alla contestata inidoneità del richiamo a verbali non ostesi.

• art. 32 c.p.a.

  Consente la riqualificazione della domanda secondo il suo reale contenuto e il cumulo di domande connesse, anche quando soggette a riti diversi, nei limiti indicati dalla disciplina processuale.

• art. 113 c.p.a.

  Individua la competenza del giudice amministrativo per l’ottemperanza, ritenuta sussistente in capo al TAR rispetto alla propria precedente sentenza.

• art. 114, comma 4, lett. c), c.p.a.

  Richiamato per la possibilità di tutela in sede di ottemperanza anche rispetto a una sentenza non ancora passata in giudicato, nella prospettiva della violazione dei relativi limiti conformativi.

• artt. 121 e 122 c.p.a.

  Richiamati dalla ricorrente per la richiesta subordinata di dichiarazione di inefficacia dei contratti e di subentro.

• artt. 60 e 120, comma 5, c.p.a.

  Hanno consentito la definizione della controversia con sentenza in forma semplificata nell’ambito del rito appalti.

Massime di principio

• Il ribasso sui costi della manodopera non determina di per sé l’esclusione dalla gara, ma impone la verifica dell’anomalia; l’operatore deve dimostrare il rispetto dei minimi salariali e che il minor costo dipenda da una più efficiente organizzazione aziendale.
• Nella verifica dell’anomalia, la stazione appaltante deve utilizzare i parametri desumibili dalla lex specialis e non può imporre, in via interpretativa, che le voci di costo siano riferite a un quantitativo di prestazioni diverso o maggiore rispetto a quello posto a base della gara, se tale criterio non è previsto in modo espresso e univoco.
• Quando la lex specialis richiede il ribasso sull’importo a base d’asta e l’indicazione separata del costo complessivo della manodopera, le voci di costo devono essere riferite alla struttura dell’offerta formulata per il quantitativo di prestazioni oggetto della stima posta a base di gara; non è legittimo riparametrarle sull’importo massimo teorico dell’accordo quadro maggiorato dell’effetto del ribasso.
• Il giudizio negativo di anomalia, pur rientrando nella discrezionalità tecnica della stazione appaltante, richiede una motivazione rigorosa, analitica e puntuale, soprattutto quando l’operatore abbia prodotto giustificazioni dettagliate e documentate; non è sufficiente riassumerle e respingerle con formule apodittiche.
• La violazione dei limiti conformativi di una precedente sentenza può essere esaminata, insieme alla domanda di annullamento degli atti adottati in riedizione del potere, mediante riqualificazione parziale della domanda in azione di ottemperanza ai sensi dell’art. 32 c.p.a., quando il giudice adito sia competente anche per l’ottemperanza della propria pronuncia.
• I principi del favor partecipationis e del clare loqui impediscono di escludere un concorrente sulla base di una regola non espressa in modo specifico e univoco nella legge di gara, soprattutto quando tale regola incida sulla verifica dell’anomalia e sulla comparabilità delle offerte.

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