Sentenza n. 3629/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Gli appellanti principali contestavano la sentenza del TAR sotto molteplici profili. Deducevano, anzitutto, l’illegittimità dei permessi di costruire in sanatoria relativi a un capannone agricolo e a due tettoie, sostenendo che le opere non fossero ultimate alla data rilevante per il condono e che fossero collocate entro una fascia di rispetto stradale soggetta a inedificabilità assoluta. Contestavano inoltre la destinazione non residenziale dei manufatti, il superamento dei limiti volumetrici, la mancata acquisizione dell’assenso degli enti proprietari delle strade, nonché l’omessa o insufficiente motivazione della sentenza di primo grado. Deducevano poi l’illegittimità derivata e propria del permesso di demolizione e ricostruzione rilasciato ai sensi della legge regionale campana sul Piano Casa, sostenendo che il richiedente non fosse legittimato, che i manufatti non fossero correttamente qualificabili come ruderi, che non ricorressero i presupposti per la riqualificazione di aree degradate, che l’intervento non fosse stato realizzato in situ e che, al momento della domanda, le opere non fossero ancora assistite da sanatoria. Infine, lamentavano la violazione della disciplina sulla SCIA e sul silenzio dell’amministrazione, assumendo che il Comune fosse tenuto a rispondere alla richiesta di esercizio dei poteri inibitori o di autotutela. La società privata appellata proponeva appello incidentale, deducendo l’inammissibilità dei ricorsi originari per carenza di interesse, in quanto fondati sulla sola vicinitas senza prova di uno specifico pregiudizio, e la loro tardività.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato sia l’appello principale sia quello incidentale, confermando la sentenza del TAR. Quanto all’appello incidentale, ha riconosciuto la sussistenza dell’interesse a ricorrere dei proprietari confinanti: essi avevano allegato un pregiudizio concreto derivante dalla perdita di luminosità e soleggiamento, dalla diminuzione del valore economico del fondo e dalla lesione della privacy, anche in considerazione della destinazione abitativa del nuovo fabbricato. Ha escluso la tardività dei ricorsi, ritenendo che la piena conoscenza dei titoli edilizi fosse stata acquisita con l’accesso agli atti del 10 marzo 2016 e che il ricorso notificato entro sessanta giorni fosse tempestivo. La mera percezione dei lavori sul fondo confinante non consentiva di conoscere con certezza né l’esistenza né la tipologia dei titoli edilizi, anche perché vi era una preesistenza edilizia e i lavori avrebbero potuto consistere in attività manutentive. Quanto all’appello principale, il richiamo del TAR alla sentenza penale assolutoria non ha avuto valore decisivo né invalidante, poiché il giudice di primo grado aveva comunque esaminato autonomamente i motivi di ricorso nella prospettiva amministrativa. Il permesso di costruire in sanatoria relativo al capannone è stato ritenuto legittimo: il manufatto era stato condonato come costruzione abusiva e non come semplice mutamento di destinazione d’uso; ai fini dell’ultimazione richiesta dalla disciplina del condono era sufficiente la realizzazione al rustico, con struttura essenziale, copertura e murature, senza necessità di intonaci, impianti o altre finiture. È stata esclusa anche la violazione della fascia di rispetto stradale, perché i manufatti si trovavano sotto il piano stradale e non interferivano con la sicurezza della circolazione; inoltre, le strade erano classificate come strade locali di tipo F, per le quali la disciplina applicabile escludeva, fuori dal centro abitato, il rispetto di distanze minime per nuove costruzioni e ricostruzioni. L’area ricadeva in una zona agricola nella quale gli strumenti urbanistici consentivano la trasformazione di edifici preesistenti. Il muro di sostegno non era soggetto alla medesima fascia di rispetto prevista per i muri di recinzione. Anche le due tettoie sono state ritenute ultimate alla data prevista dalla normativa condonistica, poiché risultavano strutturalmente complete, con copertura, pilastri e chiusure laterali in larga parte realizzate; la mancanza di finiture, infissi e impianti non impediva la qualificazione dell’opera come ultimata al rustico. Il condono poteva riguardare anche manufatti non residenziali e, comunque, le strutture avevano natura pertinenziale rispetto all’abitazione principale. Il dedotto superamento dei limiti volumetrici non è stato provato e appariva fondato su un parametro errato, dovendosi riferire gli aumenti a ciascuna singola unità oggetto della domanda di condono. Non era necessario il consenso degli enti proprietari delle strade, perché le opere erano autonome rispetto ai muri di sostegno preesistenti e non ne avevano invaso né compromesso la statica. È stata esclusa l’illegittimità derivata del permesso di demolizione e ricostruzione, non essendo illegittimi i titoli di sanatoria presupposti. Il soggetto che aveva presentato l’istanza era legittimato ad agire per conto dei proprietari, in forza della documentazione progettuale, della richiesta congiunta e della successiva delega scritta; l’art. 11 del d.P.R. 380/2001 consente il rilascio del permesso anche a chi abbia titolo a ottenerlo, senza imporre una forma particolare della procura. La qualificazione dei manufatti come ruderi non era incompatibile con la certificazione antisismica. Per la demolizione e ricostruzione trovava applicazione l’art. 7, comma 8-bis, della legge regionale Campania n. 19/2009, relativo al recupero di edifici diruti e ruderi, e non l’art. 6-bis relativo agli interventi in zona agricola; la disciplina non richiedeva che gli edifici fossero situati in un centro urbano degradato. Il requisito dell’intervento “in situ” non imponeva l’identità delle particelle, essendo sufficiente che la demolizione e ricostruzione avvenissero all’interno della stessa unità immobiliare catastale e delle pertinenze esterne asservite. Il fatto che, al momento della presentazione dell’istanza di demolizione e ricostruzione, le sanatorie non fossero ancora state rilasciate non impediva l’applicazione del Piano Casa, poiché il requisito poteva ritenersi integrato durante l’istruttoria e comunque al momento dell’adozione del provvedimento finale. Tale interpretazione evitava disparità di trattamento dipendenti dalla diversa durata dei procedimenti di condono. Quanto alla SCIA, il Comune non era obbligato ad attivare i poteri inibitori o l’autotutela, trattandosi di poteri discrezionali, né sussistevano i presupposti dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990. In ogni caso, il Comune aveva successivamente riscontrato l’istanza, escludendo l’annullamento, con conseguente insussistenza di un silenzio persistente. Le spese di lite sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 32, comma 25, d.l. n. 269/2003

  30 per cento della volumetria originale o, in alternativa, incremento di 750 metri cubi

  La disciplina del condono consente la sanatoria anche di opere non residenziali; il limite complessivo di 3000 metri cubi riguarda le nuove costruzioni residenziali e non si applica alle opere a destinazione non residenziale.

• artt. 31 e 33 l. n. 47/1985

  Il condono è applicabile alle opere ultimate secondo il criterio strutturale, coincidente con la realizzazione al rustico.

• art. 4 d.m. 1 aprile 1968, n. 1404

  La distanza degli edifici dal ciglio stradale deve essere misurata in proiezione orizzontale; la ratio della fascia di rispetto è la tutela della sicurezza della circolazione.

• art. 26 d.P.R. n. 495/1992

  Fuori dal centro abitato, per le strade locali di tipo F, non è previsto il rispetto di distanze minime dal confine stradale per nuove costruzioni e ricostruzioni.

• art. 11 d.P.R. n. 380/2001

  Il permesso di costruire può essere rilasciato al proprietario o a chi abbia titolo per ottenerlo; la rappresentanza del proprietario può essere provata anche mediante documentazione priva di forme solenni, in applicazione del principio di libertà delle forme.

• art. 20, comma 3, d.P.R. n. 380/2001

  La norma è richiamata nel motivo relativo alla legittimazione alla richiesta del permesso di costruire, ma la decisione fonda il rigetto principalmente sull’art. 11 del medesimo decreto.

• art. 5 l.r. Campania n. 19/2009

  all’interno della stessa unità immobiliare catastale e delle pertinenze esterne asservite al fabbricato

  La demolizione e ricostruzione non richiede la precisa identità delle aree di sedime, purché l’intervento resti all’interno della stessa unità immobiliare catastale e delle pertinenze esterne asservite.

• art. 7, comma 8-bis, l.r. Campania n. 19/2009

  La disposizione disciplina il recupero edilizio di edifici diruti e ruderi, richiedendo la prova della preesistenza, della consistenza e dell’autonomia funzionale intesa in senso architettonico; non impone che gli edifici siano collocati nel centro urbano.

• art. 3, comma 1, lett. a), l.r. Campania n. 19/2009

  gli interventi edilizi di cui agli articoli 4, 5, 6-bis e 7 non possono essere realizzati su edifici che al momento delle presentazione della Denuncia di inizio di attività di edilizia (DIA) o della richiesta del permesso a costruire risultano: a) realizzati in assenza o in difformità al titolo abilitativo per i quali non sia stata rilasciata concessione in sanatoria

  Il requisito della sanatoria può essere integrato nel corso dell’istruttoria e deve comunque sussistere al momento dell’adozione del provvedimento finale; non è necessario che la sanatoria sia già stata rilasciata alla data di presentazione dell’istanza di demolizione e ricostruzione.

• art. 19, commi 3 e 6-bis, l. n. 241/1990

  I poteri repressivi e inibitori sulla SCIA presuppongono la ricorrenza delle condizioni previste dalla legge e non impongono in ogni caso l’attivazione dell’amministrazione su sollecitazione del terzo.

• art. 19, comma 6-ter, l. n. 241/1990

  La tutela del terzo nei confronti della SCIA non comporta un obbligo generalizzato dell’amministrazione di esercitare l’autotutela.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio è espressione di attività discrezionale e non costituisce un obbligo di procedere in assenza dei relativi presupposti.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  L’azione avverso il silenzio non è configurabile quando non sussiste un obbligo giuridico di provvedere o quando l’amministrazione abbia comunque definito il procedimento con un successivo riscontro.

• art. 29 c.p.a.

  La tempestività dell’impugnazione decorre dalla piena conoscenza dell’atto lesivo; la mera percezione di lavori edilizi non consente necessariamente di individuare l’esistenza e la tipologia del titolo edilizio.

Massime di principio

• Ai fini dell’interesse a ricorrere contro un titolo edilizio, la vicinitas può essere integrata da allegazioni specifiche relative alla diminuzione di luminosità e soleggiamento, alla riduzione della privacy e al deprezzamento economico dell’immobile; non è necessaria, in fase di verifica dell’interesse, la prova analitica del danno.
• Quando sul fondo confinante esiste una preesistenza edilizia e i lavori non consentono di individuare con certezza né la natura dell’intervento né il titolo abilitativo rilasciato, il termine per impugnare il titolo edilizio decorre dalla piena conoscenza acquisita mediante accesso agli atti, o comunque dal momento in cui l’intervento risulti compiutamente percepibile, non dalla mera percezione dell’avvio dei lavori.
• Ai fini della condonabilità di una nuova costruzione, l’ultimazione dell’opera coincide con la realizzazione al rustico, comprendente la struttura essenziale, la copertura e le murature necessarie a definirne la consistenza; la mancanza di impianti, intonaci, infissi o altre finiture non esclude il requisito quando l’edificio sia già funzionalmente identificabile.
• La fascia di rispetto stradale deve essere interpretata in relazione alla sua funzione di tutela della sicurezza della circolazione e alle modalità di misurazione in proiezione orizzontale; non opera, in assenza di concreta interferenza con la strada, per manufatti collocati al di sotto del piano stradale, né si applica secondo la disciplina delle recinzioni ai muri di sostegno costruiti per assolvere una distinta funzione statica.
• Il requisito della regolarità edilizia previsto dalla normativa regionale sul Piano Casa può essere integrato nel corso dell’istruttoria e deve sussistere al momento dell’adozione del provvedimento finale; subordinare il beneficio alla presenza della sanatoria già alla data della domanda determinerebbe disparità di trattamento dipendenti dalla diversa durata dei procedimenti amministrativi.
• L’autotutela sui titoli edilizi e i poteri repressivi nei confronti di una SCIA hanno natura discrezionale e non configurano, in assenza dei relativi presupposti, un obbligo dell’amministrazione di procedere su istanza del terzo; il successivo riscontro espresso dell’amministrazione esclude inoltre la permanenza del silenzio.

Come è indicizzato