Sentenza n. 4351/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la determinazione provinciale di riparto degli oneri derivanti dal superamento del tetto di spesa per i dispositivi medici negli anni 2015-2018, unitamente agli atti statali e concertativi presupposti. Ha dedotto: violazione dell'art. 7 della legge n. 241/1990 e del principio di partecipazione; violazione dei principi di trasparenza e conoscibilità dei dati, difetto di istruttoria e di motivazione; violazione e falsa applicazione dell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015 e degli atti attuativi, travisamento dei fatti, inesatto accertamento dei presupposti e irragionevolezza; illegittimità costituzionale della disciplina del payback per violazione degli artt. 3, 23 e 53 Cost., dei principi di capacità contributiva, uguaglianza, legalità, riserva di legge, ragionevolezza, proporzionalità, legittimo affidamento e certezza del diritto; incompatibilità del payback calcolato al lordo dell'IVA con il principio di neutralità dell'IVA e con la direttiva 2006/112/CE; illegittimità dell'accordo del 7 novembre 2019 per fissazione retroattiva dei tetti di spesa regionali, violazione della buona fede, difetto dei presupposti e consumazione del potere.

La decisione

Il ricorso è stato definito in parte con rigetto e in parte con declaratoria di difetto di giurisdizione. Il TAR ha ritenuto infondate le censure rivolte agli atti statali e agli atti generali presupposti, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il meccanismo del payback per gli anni 2015-2018 ragionevole e proporzionato, compatibile con la riserva di legge di cui all'art. 23 Cost. e non lesivo dei principi di irretroattività e legittimo affidamento. Secondo il TAR, l'obbligo di ripiano era conoscibile sin dal 2015, prima delle gare e della stipulazione dei contratti, mentre gli interventi normativi del 2022 hanno reso operative procedure già previste senza innovare sostanzialmente l'obbligo. Il payback opera inoltre sulla situazione patrimoniale complessiva dell'impresa e non modifica retroattivamente le gare o i prezzi contrattuali. È rimasta indimostrata una compressione eccessiva dei margini di utile. Quanto alla determinazione provinciale recante l'elenco delle imprese e la quantificazione delle somme dovute, il TAR ha dichiarato l'azione inammissibile per difetto di giurisdizione amministrativa. Le attività regionali e provinciali sono infatti meramente tecniche, contabili, ricognitive e vincolate: non determinano il tetto di spesa, non ne certificano il superamento e non esercitano discrezionalità, ma applicano dati e percentuali già fissati dalla legge e dagli atti statali. La controversia riguarda quindi un rapporto obbligatorio paritario e il diritto soggettivo al corretto calcolo del quantum debeatur, devoluto al giudice ordinario. È stata indicata la possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato, ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. n. 98/2011, convertito dalla l. n. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e, nella disciplina originaria, poneva il superamento del tetto a carico della regione.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. n. 95/2012, convertito dalla l. n. 135/2012

  Ha fissato dal 2014 il tetto nazionale di spesa per i dispositivi medici al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 9-ter, commi 1, lett. b), 8, 9 e 9-bis, d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  Disciplina il tetto di spesa regionale, il calcolo al lordo dell'IVA, le percentuali di ripiano a carico delle imprese e la procedura per l'individuazione delle aziende soggette al payback per gli anni 2015-2018.

• art. 1, comma 557, l. n. 145/2018

  Ha modificato l'art. 9-ter, comma 8, del d.l. n. 78/2015, prevedendo la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato al lordo dell'IVA.

• art. 18, comma 1, d.l. n. 115/2022, convertito dalla l. n. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, attribuendo a regioni e province autonome il compito di individuare le aziende soggette al ripiano sulla base della verifica della documentazione contabile.

• art. 8, d.l. n. 34/2023, convertito dalla l. n. 56/2023

  Ha istituito un fondo statale e previsto una riduzione della quota di payback; la disciplina è stata successivamente incisa dalla sentenza della Corte costituzionale n. 139 del 2024.

• art. 7, comma 1, d.l. n. 95/2025, convertito dalla l. n. 118/2025

  Per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 gli obblighi ... si intendono assolti con il versamento ... della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali ...

  Prevede una definizione mediante pagamento ridotto e la conseguente cessazione della materia del contendere nei giudizi relativi ai provvedimenti regionali e provinciali, secondo le condizioni stabilite dalla norma.

• art. 7, l. n. 241/1990

  È stato invocato per contestare l'omessa partecipazione procedimentale, ma la censura è stata ritenuta infondata nel quadro complessivo della decisione.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia dichiarata appartenente alla sua giurisdizione, entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

• art. 74 c.p.a.

  È stato utilizzato per il rinvio alle considerazioni già svolte in precedenti sentenze del TAR su controversie analoghe.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha ritenuto rispettata la riserva di legge perché la disciplina individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri procedurali essenziali.

• art. 3 Cost.

  Le censure fondate su uguaglianza, ragionevolezza e proporzionalità sono state ritenute superate dalle statuizioni della Corte costituzionale sulla legittimità del payback.

• art. 41 Cost.

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha qualificato il payback come misura ragionevole e proporzionata nel bilanciamento diretto alla razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha precisato che la controversia non rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa, sicché il riparto va determinato secondo la natura della situazione giuridica sostanziale.

Massime di principio

• La disciplina del payback per i dispositivi medici relativa agli anni 2015-2018 non viola, secondo la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024 richiamata dal TAR, i principi di ragionevolezza, proporzionalità, irretroattività, legittimo affidamento e riserva di legge, poiché l'obbligo di ripiano era conoscibile nei suoi tratti essenziali già dal 2015 e gli interventi successivi ne hanno reso operativa l'applicazione.
• Il provvedimento regionale o provinciale adottato ai sensi dell'art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015, quando si limita a individuare le imprese, applicare le percentuali e quantificare il ripiano sulla base di dati contabili e criteri già predeterminati, costituisce attività vincolata e meramente tecnico-contabile, priva di esercizio di potere autoritativo.
• La controversia relativa al corretto calcolo della quota di payback dovuta da un'impresa fornitrice, quando il quantum deriva dall'applicazione matematica di percentuali legali al fatturato accertato, riguarda un diritto soggettivo di natura patrimoniale e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Nel sistema del payback, le regioni e le province autonome non possono determinare il tetto di spesa, certificarne il superamento o modificarne l'ammontare: tali competenze appartengono agli organi statali; esse devono limitarsi agli adempimenti esecutivi, alla verifica dei dati contabili, alla formazione dell'elenco delle imprese e alla richiesta di pagamento.
• Il payback incide ex post sulla situazione patrimoniale complessiva del fornitore e non modifica l'esito delle gare, il prezzo contrattuale o l'entità delle forniture; pertanto, la sua applicazione non costituisce di per sé una rimodulazione retroattiva dei contratti pubblici.

Come è indicizzato