Sentenza n. 4042/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR Campania deducendo, con un unico motivo d’appello, violazione e falsa applicazione dell’art. 2558 c.c., della legge n. 392/1978 e del R.D. n. 2440/1923. L’appellante sosteneva che il conferimento o la cessione dell’azienda avesse comportato il trasferimento unitario del rapporto di locazione originariamente intestato alla ditta individuale, consentendo il subentro della società nel godimento del locale e il successivo esercizio dell’attività commerciale. Deduceva inoltre che il Comune, avendo rilasciato una licenza commerciale alla società e avendo in precedenza riconosciuto l’atto di cessione d’azienda quale titolo legittimante l’occupazione, non avrebbe potuto successivamente negare la sussistenza del rapporto locativo. Contestava infine l’applicazione della disciplina sulla forma scritta dei contratti relativi a beni pubblici, sostenendo che dovessero trovare applicazione la legge n. 392/1978 e la legge n. 431/1998. Nel giudizio di primo grado erano state altresì dedotte la tardività del provvedimento di inefficacia della SCIA, adottato oltre il termine di sessanta giorni, il mancato esame dei chiarimenti trasmessi dalla società e la violazione delle norme sul subentro nella locazione e sul rinnovo dei contratti. Il TAR aveva ritenuto tempestivo l’intervento comunale, considerando interrotto il termine dalla richiesta di integrazione documentale, e aveva escluso la validità del subentro per mancanza di un valido titolo scritto.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato integralmente la sentenza di primo grado. Il Collegio ha rilevato preliminarmente che il titolo per la detenzione e gestione dell’area era scaduto già nel 2012 e che sussisteva anche una rilevante morosità nei canoni di occupazione, oggetto di contenzioso civile. Ha ritenuto decisiva la mancanza di un valido titolo scritto ad substantiam per l’affidamento dell’area e per il subentro nel rapporto, con conseguente nullità e inefficacia del preteso trasferimento nei confronti del Comune. La cessione dell’azienda non è stata considerata sufficiente a trasferire il contratto relativo al bene pubblico, anche perché il subentro nel contratto non era previsto dalla disciplina invocata. Pertanto, trovano applicazione gli artt. 16 e 17 del R.D. n. 2440/1923, che impongono la forma scritta a pena di nullità. Il precedente errore dell’amministrazione, che aveva inizialmente riconosciuto la cessione d’azienda come titolo legittimante, è stato ritenuto tempestivamente corretto e non idoneo a fondare un titolo valido o a impedire il successivo accertamento dell’occupazione senza titolo. Il Collegio ha inoltre condiviso la ricostruzione del TAR sulla non applicabilità, al subentro nel rapporto relativo al bene pubblico, della disciplina sul rinnovo tacito delle locazioni commerciali. Le spese del grado d’appello sono state poste a carico dell’appellante e liquidate in euro 3.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 19 l. 241/1990

  termine per l’esercizio dei poteri inibitori sulla SCIA

  Il TAR ha ritenuto che il termine fosse stato interrotto dalla richiesta di integrazione documentale e che il provvedimento di inefficacia fosse quindi tempestivo.

• art. 19, comma 3, l. 241/1990

  termine interrotto in virtù della richiesta di integrazione documentale

  La richiesta di integrazione documentale interrompe il termine per l’esercizio dei poteri comunali sulla SCIA, secondo la ricostruzione condivisa dal giudice d’appello.

• art. 2558 c.c.

  trasferimento unitario dei rapporti strumentali all’attività d’impresa

  La cessione o il conferimento dell’azienda non determina, in assenza dei requisiti propri del rapporto relativo al bene pubblico, il valido subentro nel contratto di locazione o di occupazione dell’immobile comunale.

• artt. 16 e 17 R.D. n. 2440/1923

  forma scritta ad substantiam, a pena di nullità

  I contratti relativi alla locazione o all’affidamento di beni pubblici devono risultare da atto scritto a pena di nullità; la mera occupazione, il pagamento dei canoni o la cessione dell’azienda non sostituiscono tale requisito.

• artt. 28 e 29 l. n. 392/1978

  rinnovo automatico del contratto in mancanza di tempestiva disdetta

  La disciplina del rinnovo legale delle locazioni commerciali riguarda la rinnovazione del contratto e non consente di superare il requisito della forma scritta necessario per il subentro nel rapporto relativo a un bene pubblico.

• art. 36 l. n. 392/1978

  subentro e cessione del contratto di locazione insieme alla cessione o locazione dell’azienda

  La disciplina civilistica del subentro nella locazione non è stata ritenuta sufficiente a legittimare il trasferimento del rapporto relativo al bene pubblico in assenza di un valido atto scritto conforme alla disciplina pubblicistica.

Massime di principio

• La cessione o il conferimento di un’azienda non trasferisce automaticamente, nei confronti dell’amministrazione proprietaria, il titolo di godimento di un bene pubblico quando il subentro nel rapporto non sia assistito da un valido atto scritto conforme alla disciplina pubblicistica.
• Per i contratti di locazione o di affidamento di beni pubblici è richiesta la forma scritta ad substantiam; la mancanza dell’atto scritto comporta la nullità del rapporto e non può essere sanata dalla mera occupazione del bene, dal pagamento o dall’incasso dei canoni, né da comportamenti concludenti dell’amministrazione.
• La disciplina legale sul rinnovo delle locazioni commerciali può operare sulla rinnovazione di un contratto valido, ma non sostituisce il requisito della forma scritta necessario per il subentro nel rapporto relativo a un bene pubblico.
• Un precedente riconoscimento amministrativo erroneo della legittimità dell’occupazione può essere tempestivamente corretto dall’amministrazione quando emerga l’inesistenza o la scadenza del titolo, senza trasformare l’occupazione senza titolo in un rapporto valido.
• Nell’ambito del controllo sulla SCIA, la richiesta di integrazione documentale interrompe il termine per l’esercizio dei poteri inibitori, sicché il provvedimento adottato dopo il riscontro dell’interessato può risultare tempestivo se emanato entro il termine nuovamente decorrente.

Come è indicizzato