Sentenza n. 7089/2024 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

I genitori avevano impugnato in primo grado la riduzione delle ore di assistenza all’autonomia e alla comunicazione, lamentando la mancata partecipazione della famiglia e la lesione del diritto all’inclusione scolastica. Con otto motivi d’appello hanno contestato: la prevalenza attribuita alle esigenze di contenimento della spesa; la pretesa non vincolatività del PEI e la possibilità per il Comune di discostarsi dalla proposta del GLO; l’asserita mancata compartecipazione comunale alla formazione del PEI e l’assegnazione delle ore al di fuori di una valutazione dei bisogni; la ricostruzione della domanda come pretesa al mero mantenimento delle ore dell’anno precedente; il contrasto dell’art. 3, comma 5, d.lgs. 66/2017 con norme costituzionali, convenzionali ed eurounitarie, con richiesta di questione di costituzionalità e pregiudiziale; infine, il travisamento dei fatti circa la concertazione al tavolo tecnico, sostenendo che la riduzione fosse stata decisa unilateralmente e senza il coinvolgimento dei referenti scolastici e sanitari. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità del motivo relativo alle ore di sostegno didattico, l’infondatezza delle altre censure e, in subordine, il difetto di giurisdizione.

La decisione

Il Consiglio di Stato respinge l’appello, dichiarando inammissibile per carenza d’interesse il primo motivo, che riguardava le ore di sostegno didattico e non le ore di assistenza all’autonomia e alla comunicazione oggetto della controversia. Respinge il secondo e il quinto motivo: il PEI formula proposte, non assegnazioni definitive, e il Comune conserva un margine discrezionale nell’attribuire le misure assistenziali, nel limite delle risorse complessivamente disponibili e nel rispetto delle modalità e degli standard qualitativi applicabili. Respinge anche il terzo motivo: la partecipazione eventuale di un rappresentante comunale all’unità di valutazione multidisciplinare e il supporto di tale unità al GLO non rendono il Comune parte necessaria della formazione del PEI né trasformano le sue proposte in decisioni vincolanti per l’ente locale. Il quarto motivo è respinto: l’autonomo potere comunale di assegnazione non è illegittimo per il solo fatto che la quantificazione differisca dal PEI; inoltre, la verifica finale del PEI non attestava un pregiudizio agli obiettivi educativi del minore e riconosceva che la quantificazione effettiva spettava al Comune. Il sesto motivo è inconferente, poiché la motivazione del TAR verteva sulla non vincolatività del PEI e non sulla pretesa di mantenere invariato il monte ore precedente. La questione di costituzionalità è ritenuta non fondata: il bilanciamento tra inclusione e risorse non sopprime il nucleo essenziale del diritto e la riduzione, nel caso concreto, era frazionale e collegata alla rimodulazione delle risorse in presenza di fabbisogno crescente; la disciplina è inoltre coerente con l’accomodamento ragionevole previsto dalla Convenzione ONU. Le deduzioni eurounitarie e la richiesta di rinvio pregiudiziale sono dichiarate inammissibili per genericità. L’ottavo motivo è respinto sulla base dei verbali, dai quali risultava che le criticità finanziarie erano state rappresentate al tavolo tecnico e che la nota del 30 agosto ne costituiva l’esito, ferma la competenza finale comunale. La sentenza di primo grado resta quindi confermata; spese del grado compensate.

Norme richiamate

• art. 7, comma 2, lett. d), d.lgs. 66/2017

  In buona sostanza, il P.E.I. compendia le determinazioni conclusive del GLO quale organo collegiale a composizione mista cui è demandato l’esercizio della discrezionalità tecnica sull’individuazione delle misure di inclusione scolastica e veicola le proposte finali in punto di determinazione del numero di ore di sostegno e di risorse professionali da destinare all’assistenza, all’autonomia e alla comunicazione.

  Il PEI contiene proposte sulle risorse professionali da destinare all’assistenza, all’autonomia e alla comunicazione, non assegnazioni definitive vincolanti per il Comune.

• art. 10, comma 3, d.lgs. 66/2017

  Il tenore testuale del plesso normativo esaminato, nel combinato disposto degli artt. 7, co. 2, lett. d) (“proposta delle risorse professionali da destinare all'assistenza, all'autonomia e alla comunicazione, secondo le modalità attuative e gli standard qualitativi previsti dall'accordo di cui al comma 5-bis dell'articolo 3”) e 10, co. 3 d.lgs. 66/2017 (“Il dirigente scolastico, in tempo utile per l'ordinario avvio dell'anno scolastico, trasmette, sulla base dei PEI, di cui all'articolo 7, comma 2, la richiesta complessiva delle misure di sostegno ulteriori rispetto a quelle didattiche agli enti preposti, i quali, relativamente all'assegnazione di dette misure, attribuiscono le risorse complessive secondo le modalità attuative e gli standard qualitativi previsti nell'accordo di cui all'articolo 3, comma 5-bis”) depone a favore di un’esegesi della medesima indole per cui l’Amministrazione comunale, destinataria della richiesta di assegnazione provvede “ad assicurare, nei limiti delle risorse disponibili gli interventi necessari per garantire l'assistenza di loro competenza, inclusa l'assegnazione del personale, come previsto dall'articolo 13, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, nonché dall'articolo 139, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, secondo le modalità attuative e gli standard qualitativi previsti nell'accordo di cui al comma 5-bis” (v. art. 3, co. 5 d.lgs. 66/2017).

  La richiesta del dirigente, formulata sulla base del PEI, è trasmessa agli enti competenti, ai quali spetta assegnare le risorse complessive secondo le modalità e gli standard previsti dall’accordo; la disposizione non rende vincolante la proposta del PEI.

• art. 3, comma 5, d.lgs. 66/2017

  Conseguentemente, residua in capo all’Amministrazione comunale un irriducibile margine di apprezzamento discrezionale da esercitarsi con prudente equilibrio a mente del rango fondamentale dei diritti sottesi alle misure di inclusione scolastica: le concrete modalità di conformazione della prestazione risentono, da un lato, del limite complessivo delle risorse disponibili (beninteso, limite operante rispetto all’insieme complessivo delle misure richieste) e, dall’altro, delle specifiche modalità attuative nonché degli standard qualitativi previsti dal menzionato Accordo in sede di Conferenza unificata.

  Il Comune conserva discrezionalità nell’assegnazione delle misure assistenziali, entro il limite delle risorse disponibili riferito all’insieme delle misure richieste e nel rispetto delle modalità attuative e degli standard qualitativi; tale discrezionalità deve comunque bilanciarsi con il rango fondamentale del diritto all’inclusione.

• art. 3, comma 1, d.lgs. 66/2017

  Ne discende che il prudente contemperamento dell’indefettibile diritto fondamentale del disabile alle necessarie misure di inclusione scolastica con i vincoli di finanza pubblica si atteggia a paradigmatica concretizzazione di tale nozione di matrice convenzionale, non potendo mai esigersi in capo all’autorità pubblica che l’apprestamento di tali misure solidaristiche comportino oneri insopportabilmente sproporzionati o eccessivi, tali da mettere a rischio la copertura finanziaria di queste politiche nel medio-lungo periodo.

  Il bilanciamento tra le necessarie misure di inclusione scolastica e i vincoli finanziari è compatibile con l’accomodamento ragionevole, purché non venga sacrificato il nucleo fondamentale del diritto e non si impongano oneri sproporzionati o eccessivi.

• art. 9, comma 10, d.lgs. 66/2017

  Il quadro che ne emerge appare quindi ben più sfumato ed eterogeneo e non consente di affermare che il P.E.I. sia il frutto di un lavoro compartecipato anche dall’ineludibile intervento del rappresentante comunale: pervero, il rappresentante dell’Ente può prendere parte all’Unità di valutazione multidisciplinare (su base eventuale, come si è visto) e quest’ultima presta necessariamente un’attività di supporto al GLO che, però, confeziona poi autonomamente il PEI (cfr. art. 7, co. 2 lett. a) cit. “il PEI […] è elaborato e approvato dal Gruppo di lavoro operativo per l'inclusione”).

  La partecipazione eventuale di un rappresentante comunale all’unità di valutazione multidisciplinare, che supporta il GLO, non implica che il Comune partecipi necessariamente alla formazione del PEI, elaborato e approvato autonomamente dal GLO.

• art. 24 Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità

  Ne discende che il prudente contemperamento dell’indefettibile diritto fondamentale del disabile alle necessarie misure di inclusione scolastica con i vincoli di finanza pubblica si atteggia a paradigmatica concretizzazione di tale nozione di matrice convenzionale, non potendo mai esigersi in capo all’autorità pubblica che l’apprestamento di tali misure solidaristiche comportino oneri insopportabilmente sproporzionati o eccessivi, tali da mettere a rischio la copertura finanziaria di queste politiche nel medio-lungo periodo.

  Il diritto all’istruzione inclusiva comporta misure adeguate ai bisogni, ma va attuato attraverso accomodamenti ragionevoli e non richiede prestazioni che impongano oneri sproporzionati o eccessivi.

• art. 13, comma 3, l. 104/1992

  La chiara dicotomia di funzioni tra istituzioni scolastiche ed enti locali trova conferma in ulteriori parametri normativi di rango primario che ribadiscono l’attribuzione agli enti locali dei “servizi di supporto organizzativo del servizio di istruzione per gli alunni con handicap o in situazione di svantaggio” (art. 139, co. 1, lett. c) d.lgs. 112/1998) a seguito del trasferimento di funzioni amministrative originariamente operato dallo Stato in favore, tra gli altri, dei Comuni mediante il decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 (v. in particolare artt. 42 e 43 in materia di assistenza scolastica).

  Le funzioni di assistenza per l’autonomia e la comunicazione sono distinte dalle funzioni scolastiche di sostegno didattico e fanno capo agli enti locali.

• art. 139, comma 1, lett. c), d.lgs. 112/1998

  La chiara dicotomia di funzioni tra istituzioni scolastiche ed enti locali trova conferma in ulteriori parametri normativi di rango primario che ribadiscono l’attribuzione agli enti locali dei “servizi di supporto organizzativo del servizio di istruzione per gli alunni con handicap o in situazione di svantaggio” (art. 139, co. 1, lett. c) d.lgs. 112/1998) a seguito del trasferimento di funzioni amministrative originariamente operato dallo Stato in favore, tra gli altri, dei Comuni mediante il decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 (v. in particolare artt. 42 e 43 in materia di assistenza scolastica).

  I servizi di supporto organizzativo all’istruzione degli alunni con disabilità sono attribuiti agli enti locali, in coerenza con la distinzione tra sostegno didattico e assistenza scolastica.

• art. 117, comma 1, Cost.

  Si è già detto sub 5.5. circa la ritenuta sintonia dell’ordinamento nazionale con la figura convenzionale dell’accomodamento ragionevole, coniato dalla Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità e recepito dall’art. 3, co. 1, d.lgs. 66/2017, di per sé sufficiente a sgombrare il campo dai paventati profili di tensione del plesso normativo rappresentato dal d.lgs. 66/2017 con gli artt. 3 e 24 Conv. – tensione che, comunque, opererebbe per il tramite del noto meccanismo della norma interposta ex art. 117, co. 1 Cost. e non come opinato da parte appellante mediante il cd. trasformatore permanente di cui all’art. 10 Cost, considerato che si verte nell’ambito del diritto internazionale pattizio e non di quello generale.

  L’eventuale contrasto della disciplina interna con la Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità rileverebbe attraverso il parametro interposto dell’art. 117, comma 1, Cost., trattandosi di diritto internazionale pattizio.

• art. 73 c.p.a.

  Espletato lo scambio di memorie difensive ex art. 73 cod. proc. amm. la causa è venuta in discussione all’udienza pubblica del 27 giugno 2024 ed è stata successivamente spedita per la decisione.

  La disposizione è richiamata per lo scambio delle memorie difensive; il testo non ne ricava una specifica regola decisoria.

Massime di principio

• Il PEI individua e motiva le misure di inclusione e formula proposte sulle ore di sostegno e sulle risorse professionali per l’assistenza, l’autonomia e la comunicazione; non costituisce, quanto alle misure assistenziali di competenza comunale, un’assegnazione definitiva vincolante per il Comune.
• Nell’assegnare le misure di assistenza scolastica per l’autonomia e la comunicazione, il Comune dispone di un margine di apprezzamento discrezionale, da esercitare con prudente equilibrio in considerazione del carattere fondamentale del diritto all’inclusione, dei bisogni individuali, delle risorse complessivamente disponibili e delle modalità attuative e degli standard qualitativi applicabili.
• La partecipazione eventuale di un rappresentante comunale all’unità di valutazione multidisciplinare e il supporto di quest’ultima al GLO non rendono il Comune compartecipe necessario dell’elaborazione del PEI, che è elaborato e approvato dal GLO.
• Il diritto all’istruzione inclusiva e le relative misure di assistenza non sono incondizionati rispetto alle risorse pubbliche: il loro bilanciamento con i vincoli finanziari è compatibile con l’accomodamento ragionevole, purché non sia sacrificato il nucleo irriducibile del diritto e non siano imposti oneri sproporzionati o eccessivi.
• È inammissibile per carenza d’interesse il motivo d’appello che censura considerazioni della sentenza di primo grado relative alle ore di sostegno didattico, quando la controversia riguarda esclusivamente le ore di assistenza comunale all’autonomia e alla comunicazione.

Come è indicizzato