Sentenza del 28/06/2022 n. 503 - Corte di Giustizia UE

Esito

La controversia

La Commissione ha impugnato talune disposizioni del diritto spagnolo (art. 32, commi 3-6, e art. 34, comma 1, secondo periodo, della Ley 40/2015; art. 67, comma 1, terzo periodo, della Ley 39/2015) perché, secondo la Commissione, esse subordinano il risarcimento dei danni causati dal legislatore nazionale per violazione del diritto dell'Unione a condizioni che violano i principi dell'effettività e dell'equivalenza del diritto UE. In particolare la normativa spagnola: (i) richiedeva una previa decisione della Corte di giustizia che dichiarasse l'incompatibilità della norma di rango legislativo con il diritto dell'Unione; (ii) subordinava il risarcimento al fatto che il danneggiato avesse ottenuto una sentenza definitiva di rigetto di un ricorso contro l'atto amministrativo che ha causato il danno; (iii) fissava termini di prescrizione e limiti temporali (1 anno dalla pubblicazione nella GUUE della sentenza della Corte per proporre l'azione e risarcibilità solo per i danni verificatisi nei cinque anni anteriori alla pubblicazione).

La decisione

La Corte di giustizia (Grande Sezione) ha dichiarato parzialmente fondato il ricorso della Commissione: ha ritenuto che le disposizioni impugnate violano il principio di effettività. In particolare la Corte ha concluso che è contrario al principio di effettività subordinare: (a) il risarcimento al requisito di una previa pronuncia della Corte che dichiari l'incompatibilità della norma nazionale con il diritto dell'Unione; (b) il risarcimento al requisito che il danneggiato abbia ottenuto una sentenza definitiva di rigetto di un ricorso contro un atto amministrativo, senza prevedere eccezioni per i casi in cui non esista un atto amministrativo impugnabile (p.es. danni direttamente derivanti da un atto o omissione del legislatore); (c) il termine di prescrizione di un anno a decorrere dalla pubblicazione nella GUUE della sentenza della Corte, circoscrivendolo ai soli casi in cui esista tale sentenza; (d) la risarcibilità ai soli danni verificatisi nei cinque anni anteriori alla pubblicazione della sentenza della Corte. La Corte ha invece respinto la censura della Commissione fondata sul principio di equivalenza: ha ritenuto che il legislatore nazionale possa disciplinare le condizioni sostanziali della responsabilità e che il principio di equivalenza non imponga che le condizioni nazionali siano più favorevoli di quelle stabilite dalla giurisprudenza della Corte. Il ricorso è stato pertanto accolto in parte e respinto quanto al resto; Commissione e Spagna si fanno carico ciascuna delle proprie spese.

Norme richiamate

• Ley 40/2015 (Regimen Jurídico del Sector Público), art. 32, paragrafi 3-6

  Regola la responsabilità patrimoniale dello Stato legislatore; la Corte ha ritenuto che i commi 3-6, nella parte in cui subordinano il risarcimento a (i) una precedente decisione della Corte che dichiari l'incompatibilità della norma nazionale e (ii) a una sentenza definitiva di rigetto di un ricorso contro un atto amministrativo senza eccezioni, sono contrari al principio di effettività.

• Ley 40/2015, art. 34, paragrafo 1, secondo comma

  Limita i danni risarcibili ai soli danni verificatisi nei cinque anni anteriori alla pubblicazione della sentenza della Corte che dichiara l'incompatibilità; la Corte ha ritenuto tale limitazione, quando collegata al requisito di una precedente sentenza CJEU, incompatibile con il principio di effettività perché rende eccessivamente difficile ottenere un risarcimento adeguato.

• Ley 39/2015 (Procedimiento Administrativo Común), art. 67, paragrafo 1, terzo comma

  Prevede che il diritto di chiedere il risarcimento si prescrive in un anno dalla pubblicazione nella GU (nazionale o GUUE) della sentenza che dichiara l'incostituzionalità o la contrarietà al diritto dell'Unione; la Corte ha ritenuto che fissare il dies a quo dalla pubblicazione di una sentenza della Corte (quando la richiesta di tale sentenza non è condizione necessaria) è incompatibile con l'effettività.

• Ley 29/1998 (Jurisdicción Contencioso-Administrativa), artt. 31, 32, 37, 71, 110, 111

  Contiene i rimedi amministrativi e giurisdizionali ordinari (ricorso contenzioso‑amministrativo, estensione degli effetti di sentenze ecc.). La Corte ha analizzato tali rimedi e ritenuto che, sebbene in alcuni casi possano consentire il ristoro, non garantiscono in tutti i casi (p.es. assenza di atto amministrativo impugnabile o disposizioni UE senza effetto diretto) un mezzo effettivo per ottenere il risarcimento.

• Ley orgánica 6/1985 (Poder Judicial), art. 4 bis

  Stabilisce che giudici e tribunali applicano il diritto dell'Unione conformemente alla giurisprudenza della Corte; la Corte ha considerato questa disposizione rilevante ma insufficiente a sanare le specifiche carenze procedurali contestate.

• Ley 58/2003 (Código General Tributario), art. 221

  Procedura di ripetizione dell'indebito in materia fiscale (rimborso somme indebitamente versate). La Corte ha rilevato che tale rimedio è limitato al settore tributario e non supplisce alle lacune del regime generale.

• Costituzione spagnola, art. 106(2)

  "[N]ei termini stabiliti dalla legge, i singoli hanno diritto a essere risarciti per qualunque lesione ai loro beni e diritti..."

  Riconosce il principio costituzionale del risarcimento per lesioni derivanti dal funzionamento dei servizi pubblici; la Corte ha considerato questo quadro costituzionale ma ha ritenuto che le specifiche condizioni di legge non possono comprimere i diritti derivanti dal diritto dell'Unione fino a rendere il risarcimento praticamente impossibile.

• Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE), art. 258 (richiami giurisprudenziali)

  La Corte ha ricordato che le decisioni della Corte nel procedimento di inadempimento (art. 258 TFUE) non possono essere poste come condizione necessaria per l'esistenza del diritto al risarcimento nei confronti dello Stato membro.

Massime di principio

• Lo Stato membro non può subordinare il diritto al risarcimento per violazioni del diritto dell'Unione a una previa decisione della Corte di giustizia: richiedere una pronuncia CJEU come condizione rende il rimedio inefficace e viola il principio di effettività.
• Non è lecita una regola che imponga sempre come presupposto il fatto che il danneggiato abbia ottenuto una sentenza definitiva di rigetto di un ricorso contro un atto amministrativo, se in concreto non esiste alcun atto amministrativo impugnabile (p.es. danni derivanti direttamente da atto o omissione legislativa). Devono esserci eccezioni ragionevoli quando l'esercizio del ricorso sarebbe irragionevolmente gravoso o impossibile.
• I termini di prescrizione non possono avere un dies a quo fissato esclusivamente dalla pubblicazione di una sentenza CJEU quando l'esistenza di tale sentenza non è condizione per agire: fissare il decorso dalla pubblicazione di una sentenza estera può rendere impraticabile il ristoro.
• Limiti temporali che restringono la risarcibilità (p.es. soli 5 anni anteriori alla pubblicazione di una sentenza CJEU) possono violare l'effettività se impediscono il ristoro pieno e non tengono conto della concreta durata dei procedimenti necessari a ottenere pronunce internazionali.
• Il principio di equivalenza impone che le condizioni processuali e sostanziali non siano meno favorevoli rispetto a rimedi analoghi interni solo quando il diritto al risarcimento è fatto valere sulla base del diritto UE; non obbliga però gli Stati a estendere regimi nazionali più favorevoli a tutte le ipotesi.
• I giudici nazionali devono poter esaminare direttamente, caso per caso, l'esistenza di una violazione del diritto UE (anche quando la norma UE non ha effetto diretto) e non essere forzati a rinviare sempre alla Corte, salvo nei casi previsti dal diritto dell'Unione (art. 267 TFUE) o quando ciò sia ragionevole.
• Nel predisporre rimedi nazionali per la responsabilità dello Stato, gli Stati membri devono garantire che le condizioni e i termini non rendano 'praticamente impossibile o eccessivamente difficoltoso' ottenere un risarcimento, bilanciando certezza del diritto e effettività della tutela UE.