Sentenza n. 5197/2025 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’azienda speciale consortile a totale partecipazione pubblica ha appellato la sentenza del TAR Lombardia n. 3121/2024, contestando la parte che aveva accolto l’accesso del consigliere comunale ai dati richiesti al punto 18 dell’accesso informativo e al punto 3 dell’accesso documentale. Ha dedotto che tali informazioni e documenti non presentavano un adeguato nesso di pertinenza e strumentalità con l’esercizio del mandato; violazione dell’art. 43, comma 2, d.lgs. 267/2000 e dell’art. 6, par. 1, lett. f), del Regolamento UE 2016/679; mancato bilanciamento tra accesso e riservatezza, in particolare dei minori. Ha sostenuto che l’obbligo del consigliere di rispettare il segreto non fosse sufficiente a tutelare i dati e che l’interpretazione del diritto di accesso consiliare adottata dal TAR fosse eccessivamente ampia. L’azienda aveva dato esecuzione alla sentenza per le altre richieste, omettendo i dati dei due punti controversi e adottando accorgimenti per non rivelare l’identità dei minori.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello per quanto di ragione e riformato parzialmente la sentenza. Ha affermato che l’accesso consiliare, pur più ampio dell’accesso documentale ordinario, è circoscritto alla strumentalità rispetto al mandato e deve rispettare un ragionevole bilanciamento con la riservatezza dei terzi; la richiesta di dati personali, soprattutto di minori, deve essere giustificata da specifiche esigenze connesse alla carica, che nel caso non erano state allegate. L’obbligo di segreto del consigliere non elimina il rischio di diffusione dei dati nell’ambito delle sedute consiliari. È stato quindi confermato l’accoglimento dell’accesso disposto dal TAR, ma con il limite che, per il punto 3 dell’accesso documentale, siano comunicate soltanto informazioni idonee a non rivelare l’identità dei minori. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità della questione.

Norme richiamate

• art. 43, comma 2, d.lgs. 267/2000

  La necessità del bilanciamento emerge dallo stesso art. 43, comma 2, d.lgs. n. 267 del 2000, laddove esige che i dati richiesti siano utili all’espletamento del mandato e si pongano, quindi, in rapporto di strumentalità alle funzioni espletate, in modo da consentire al consigliere comunale «di valutare - con piena cognizione - la correttezza e l’efficacia dell’operato dell’amministrazione, nonché esprimere un voto consapevole sulle questioni di competenza del Consiglio e promuovere tutte le iniziative che spettano ai singoli rappresentanti del corpo elettorale locale».

  L’accesso del consigliere comunale è ampio ma limitato alle informazioni utili e strumentali all’esercizio del mandato; la richiesta di dati personali di terzi, soprattutto di minori, deve inoltre essere giustificata da specifiche esigenze connesse alla carica e bilanciata con la riservatezza.

• art. 6, par. 1, lett. f), Regolamento UE 2016/679

  Pertanto, una interpretazione costituzionalmente e convenzionalmente orientata dell’art. 43, comma 2, d.lgs. n. 267 del 2000 impone che i dati personali, che ricadono nella vita privata e familiare delle persone, possano essere comunicati al consigliere comunale, al fine di garantire l’espletamento del suo mandato e di assicurare, quindi, l’assetto democratico dell’ordinamento, solo qualora ciò sia effettivamente necessario.

  La comunicazione di dati personali al consigliere è giustificata soltanto quando sia effettivamente necessaria all’esercizio del mandato; per i dati dei minori la tutela della riservatezza richiede una valutazione concreta della necessità e del bilanciamento degli interessi.

• art. 8 Convenzione europea dei diritti dell'uomo

  Proprio in considerazione di tali limiti, i dati personali dei soggetti coinvolti dall’istanza di accesso possono rivelarsi non necessari ed anzi sovrabbondanti e la loro ostensione integrerebbe un’ingiustificata lesione della riservatezza dei terzi (nel caso di specie, peraltro, minori), che è situazione giuridica di rango primario, in quanto riconducibile alla dignità della persona e, dunque, all’art. 2 Cost., ed è, tutelata anche dalle fonti sovranazionali - in particolare dall’art. 8 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, ai sensi del quale ogni persona ha diritto al rispetto della propria via privata e familiare, del proprio domicilio e della propria corrispondenza», con la precisazione, al successivo paragrafo 2, che «non può esservi ingerenza di una autorità pubblica nell’esercizio di tale diritto a meno che tale ingerenza sia prevista dalla legge e costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria alla sicurezza nazionale, alla pubblica sicurezza, al benessere economico del paese, alla difesa dell’ordine e alla prevenzione dei reati, alla protezione della salute e della morale, o alla protezione dei diritti e delle libertà altrui».

  La riservatezza della vita privata e familiare costituisce un interesse di rango primario. L’ostensione di dati personali è ammissibile solo se necessaria e giustificata, mentre dati non necessari o sovrabbondanti non devono essere comunicati.

• art. 2 Cost.

  Proprio in considerazione di tali limiti, i dati personali dei soggetti coinvolti dall’istanza di accesso possono rivelarsi non necessari ed anzi sovrabbondanti e la loro ostensione integrerebbe un’ingiustificata lesione della riservatezza dei terzi (nel caso di specie, peraltro, minori), che è situazione giuridica di rango primario, in quanto riconducibile alla dignità della persona e, dunque, all’art. 2 Cost., ed è, tutelata anche dalle fonti sovranazionali - in particolare dall’art. 8 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, ai sensi del quale ogni persona ha diritto al rispetto della propria via privata e familiare, del proprio domicilio e della propria corrispondenza», con la precisazione, al successivo paragrafo 2, che «non può esservi ingerenza di una autorità pubblica nell’esercizio di tale diritto a meno che tale ingerenza sia prevista dalla legge e costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria alla sicurezza nazionale, alla pubblica sicurezza, al benessere economico del paese, alla difesa dell’ordine e alla prevenzione dei reati, alla protezione della salute e della morale, o alla protezione dei diritti e delle libertà altrui».

  La riservatezza dei terzi, riconducibile alla dignità della persona e tutelata dall’art. 2 Cost., deve essere bilanciata con l’accesso consiliare; l’ostensione di dati personali non necessari costituisce un’ingiustificata lesione.

Massime di principio

• Il diritto di accesso del consigliere comunale previsto dall’art. 43, comma 2, TUEL è più ampio dell’accesso ordinario, ma non è assoluto: le informazioni richieste devono essere utili e strumentali all’esercizio del mandato e la richiesta deve essere proporzionata agli obiettivi perseguiti.
• Il consigliere comunale non è tenuto, in via generale, a motivare l’istanza di accesso; tuttavia, quando chiede dati personali di terzi, in particolare di minori, deve indicare specifiche esigenze connesse all’espletamento della carica, che l’amministrazione è tenuta a valutare e bilanciare con la riservatezza degli interessati.
• L’obbligo del consigliere comunale di mantenere il segreto e di usare i dati esclusivamente per il mandato non è sufficiente, da solo, a tutelare la riservatezza, poiché le informazioni possono essere utilizzate nelle sedute consiliari, pubbliche e suscettibili di diffusione.
• Quando l’accesso è consentito ma l’identificazione dei terzi non è necessaria al mandato, l’amministrazione deve limitare l’ostensione alle sole informazioni che non consentano di identificarli.

Come è indicizzato