Sentenza n. 4971/2025 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Le appellanti chiedevano la riforma della sentenza del TAR Toscana che aveva respinto o dichiarato inammissibili le censure proposte contro il diniego comunale all'autorizzazione della linea turistica "Ciao Florence Green Tour", da svolgersi con minibus esclusivamente elettrici. Il diniego era fondato, in primo luogo, sulla Delibera del Consiglio comunale di Firenze n. 49/2009, che aveva contingentato a tre le linee autorizzabili nel centro storico con intertempo dei passaggi inferiore o uguale a 90 minuti, ritenendo il contingente già esaurito; in secondo luogo, su disposizioni del Regolamento UNESCO relative alle aree sensibili del centro storico. Le appellanti deducevano: violazione degli artt. 10-bis e 21-octies l. 241/1990, per mancata corrispondenza tra preavviso di rigetto e provvedimento finale, omessa considerazione delle osservazioni partecipative e utilizzo di una disciplina non ancora concretamente attuata; erronea qualificazione della Delibera n. 49/2009 come disciplina ancora efficace, assumendone la natura temporanea o transitoria; violazione dei principi di concorrenza, della libertà di iniziativa economica e del diritto dell'Unione, in quanto il contingentamento avrebbe cristallizzato il mercato in favore degli operatori già autorizzati e avrebbe utilizzato il solo criterio cronologico; mancata considerazione dell'inapplicabilità del contingentamento a minibus elettrici, ritenuti meno ingombranti e privi di emissioni; omessa pronuncia su alcune censure; erronea declaratoria di inammissibilità per difetto di interesse rispetto alla Delibera della Giunta comunale n. 167/2019; ulteriore omesso esame della censura riguardante il complesso regolamentare relativo ai veicoli elettrici.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto applicabile l'art. 21-octies, comma 2, prima parte, l. 241/1990, poiché il diniego aveva natura vincolata in concreto: la Delibera n. 49/2009, quale atto amministrativo sovraordinato rispetto al provvedimento autorizzatorio, aveva già esaurito il contingente delle linee autorizzabili e non lasciava all'amministrazione margini di scelta. Un provvedimento originariamente discrezionale può divenire vincolato per effetto di un autovincolo amministrativo. Non sussisteva violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990: il fatto che la motivazione del preavviso non fosse integralmente riprodotta nel provvedimento finale non era decisivo, poiché le ragioni del diniego finale non erano incompatibili o del tutto difformi da quelle preannunciate. Inoltre, l'amministrazione non era tenuta a confutare analiticamente ogni osservazione procedimentale, essendo sufficiente che dalla motivazione risultasse la considerazione complessiva delle memorie e controdeduzioni. La Delibera n. 49/2009 non conteneva un termine finale e il richiamo alla futura approvazione di un regolamento o alla revisione del piano del traffico indicava soltanto possibili occasioni di modifica, non una scadenza automatica. La modifica dell'art. 14 L.R. Toscana n. 42/1998 non aveva determinato la perdita di efficacia della delibera, anche perché il Comune conservava le funzioni amministrative sui servizi di trasporto svolti interamente nel proprio territorio. Il contingentamento è stato ritenuto astrattamente ammissibile e, nel caso concreto, giustificato dalla particolare situazione del traffico, della mobilità e della tutela del centro storico di Firenze. Il d.lgs. n. 59/2010 non era direttamente applicabile ai servizi di trasporto su strada ai sensi dell'art. 6, comma 1; in ogni caso, la libertà d'impresa non è assoluta e può essere limitata per motivi imperativi di interesse generale, nel rispetto di proporzionalità e non discriminazione. Il Collegio ha escluso che la Delibera n. 49/2009 fosse diretta a creare un monopolio o un abuso di posizione dominante: la cristallizzazione degli operatori era derivata dagli effetti retroattivi di precedenti annullamenti giurisdizionali e non da una finalità anticoncorrenziale dell'atto. Il sistema considerato prevedeva concorrenza nel mercato e non concorrenza per il mercato, non essendo prevista una procedura competitiva per il rilascio delle autorizzazioni. Non vi era omessa pronuncia, perché il rigetto di una censura può risultare implicitamente dalla motivazione complessiva della sentenza quando sia incompatibile con l'impostazione decisoria adottata. Corretta anche la declaratoria di difetto di interesse rispetto alla Delibera della Giunta comunale n. 167/2019, avente ambito applicativo diverso dalla fattispecie. Le spese sono state compensate in ragione della complessità della vicenda fattuale.

Norme richiamate

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  L'annullabilità di un provvedimento amministrativo adottato in violazione delle norme sul procedimento o sulla forma degli atti deve essere esclusa qualora, per la natura vincolata dell'atto, il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  La disposizione si applica anche a provvedimenti divenuti vincolati in concreto per effetto di un autovincolo amministrativo o di un atto sovraordinato che elimini ogni margine di scelta dell'amministrazione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La violazione della corrispondenza tra preavviso di rigetto e provvedimento finale sussiste soltanto quando le ragioni finali siano incompatibili o del tutto difformi da quelle preannunciate; non è necessaria la confutazione analitica di ogni osservazione del privato.

• art. 14 L.R. Toscana n. 42/1998

  La disposizione attribuisce al Comune le funzioni amministrative relative ai servizi di trasporto pubblico svolti interamente nel territorio comunale e non rende automaticamente temporanea una disciplina comunale di contingentamento che la richiami.

• art. 12, comma 1, L.R. Toscana n. 42/1998

  Conferma la competenza comunale sulle funzioni amministrative relative ai servizi di trasporto pubblico svolti interamente nell'ambito del Comune.

• art. 6, comma 1, d.lgs. n. 59/2010

  Le disposizioni del presente decreto non si applicano ai servizi di trasporto aereo, marittimo, per le altre vie navigabili, ferroviario e su strada, ivi inclusi i servizi di trasporto urbani, di taxi, di ambulanza, nonché i servizi portuali e i servizi di noleggio auto con conducente.

  Esclude i servizi di trasporto su strada, compresi i servizi urbani e di noleggio con conducente, dall'ambito di applicazione diretta del decreto di recepimento della direttiva servizi.

• art. 41 Cost.

  L'iniziativa economica privata "non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana".

  La libertà di iniziativa economica non prevale incondizionatamente sugli interessi pubblici e può essere limitata per esigenze di utilità sociale e sicurezza.

• art. 52, par. 1, Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Le limitazioni alla libertà d'impresa sono ammissibili se previste dalla legge, rispettano il contenuto essenziale del diritto, sono necessarie e proporzionate a finalità di interesse generale o alla tutela dei diritti altrui.

• art. 112 c.p.c.

  Applicabile al processo amministrativo, consente di ravvisare l'omessa pronuncia solo quando il giudice abbia completamente omesso di esaminare una domanda o un punto decisivo; non sussiste quando il rigetto risulti implicitamente dalla motivazione complessiva.

Massime di principio

• L'art. 21-octies, comma 2, prima parte, l. 241/1990 esclude l'annullabilità per vizi procedimentali o formali quando il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso; tale regola opera anche per provvedimenti originariamente discrezionali divenuti vincolati in concreto per effetto di un autovincolo amministrativo o di un atto sovraordinato.
• La mancata integrale riproduzione nel provvedimento finale delle ragioni indicate nel preavviso di rigetto non determina illegittimità quando la decisione finale rimanga coerente con le ragioni preannunciate; la violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 ricorre soltanto in presenza di ragioni finali incompatibili o radicalmente difformi.
• L'amministrazione non è tenuta a confutare analiticamente ogni osservazione presentata ai sensi dell'art. 10-bis l. 241/1990, essendo sufficiente che la motivazione finale dimostri la considerazione complessiva delle memorie e delle controdeduzioni ai fini della formazione della volontà amministrativa.
• Una disciplina comunale di contingentamento non è temporalmente limitata per il solo fatto di essere stata adottata "nelle more" dell'emanazione di un regolamento o di contenere riferimenti a possibili future modifiche; in assenza di un termine finale espresso, essa continua a regolare le fattispecie comprese nel proprio ambito fino alla riedizione del potere o alla sua abrogazione o sostituzione.
• Il contingentamento delle autorizzazioni all'esercizio di servizi di trasporto nel centro storico può essere legittimo quando sia giustificato da motivi imperativi di interesse generale, quali la tutela del patrimonio culturale, la sicurezza della circolazione e la gestione della mobilità, purché la misura sia congruente e proporzionata rispetto agli obiettivi perseguiti; la libertà d'impresa non costituisce una prerogativa assoluta.
• Nel processo amministrativo non ricorre omessa pronuncia quando la decisione sul motivo risulti implicitamente dalla motivazione complessiva della sentenza e sia incompatibile con la pretesa dedotta, anche se manca una specifica statuizione espressa.

Come è indicizzato