Sentenza n. 2037/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha contestato la sentenza di primo grado deducendo, in primo luogo, la carenza di potere della struttura commissariale rispetto all'intervento, ritenuto nuovo e non compreso tra le opere in corso di esecuzione alla data delle proroghe della gestione commissariale. Ha sostenuto che l'Accordo di programma del 29 novembre 2006 riguardasse soltanto il completamento di opere già avviate e che non fosse necessaria la sua autonoma impugnazione. Ha inoltre dedotto violazione e falsa applicazione della disciplina sulla partecipazione al procedimento di apposizione del vincolo preordinato all'esproprio, sostenendo di non essere stata coinvolta prima della conclusione della conferenza di servizi e contestando la ricostruzione del TAR secondo cui vi sarebbe stata un'interlocuzione preventiva. Sono stati altresì dedotti error in judicando e in procedendo, omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione e travisamento dei fatti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto alla dedotta carenza di potere, ha ritenuto che il potere del Commissario Straordinario derivasse direttamente dall'art. 11, comma 18, della legge n. 887 del 1984, che gli attribuisce il compito di consentire l'adeguamento del sistema di trasporto intermodale nelle zone interessate dal fenomeno bradisismico. Tale potere non è stato soppresso dal d.P.C.M. 8 febbraio 2017, poiché la procedura di soppressione della contabilità speciale non si è conclusa; il d.P.C.M. 13 febbraio 2020 ha anzi escluso la contabilità speciale interessata dalla soppressione, confermandone la vigenza. La permanenza della struttura commissariale è stata inoltre ritenuta confermata dal d.l. n. 140/2023 e dalla successiva disciplina richiamata in sentenza. Il Collegio ha escluso anche che il Commissario potesse occuparsi soltanto di opere formalmente già in corso: sulla base della nota commissariale del 31 marzo 2022, non contestata dall'appellante, l'intervento costituiva la riproposizione di un intervento già affidato nel 2006, la cui esecuzione era stata sospesa per insufficienza del finanziamento relativo alla progettazione. La vicenda doveva quindi essere valutata nella sua continuità complessiva e non in modo atomistico, con conseguente riconducibilità dell'opera all'Accordo di programma del 2006. Sono state respinte anche le censure partecipative: la società aveva comunque interloquito con l'amministrazione, sebbene dopo la chiusura della conferenza di servizi, e l'amministrazione avrebbe potuto riaprire il procedimento ove avesse ritenuto rilevanti le osservazioni. Inoltre, la censura è stata ritenuta meramente formale, non avendo la società indicato quale concreta incidenza avrebbe avuto la partecipazione sull'esito della decisione amministrativa. Spese del grado compensate.

Norme richiamate

• art. 11, comma 18, l. n. 887/1984

  esercitare i poteri di cui all'articolo 84 della legge 14 maggio 1981, n. 219, al fine di consentire l'adeguamento del sistema di trasporto intermodale nelle zone interessate dal fenomeno bradisismico

  La disposizione costituisce la diretta base legale del potere del Commissario Straordinario di adottare gli atti necessari alla realizzazione degli interventi di adeguamento del sistema di trasporto intermodale nelle zone interessate dal bradisismo.

• art. 3, comma 2, d.P.C.M. 8 febbraio 2017

  con “uno o più successivi decreti del Presidente del Consiglio dei ministri è individuata la data entro la quale è operata la soppressione delle contabilità speciali di cui alla lista B e indicata la destinazione delle eventuali disponibilità residue”

  La previsione non ha determinato l'immediata soppressione della contabilità speciale, subordinandola a successivi decreti attuativi.

• art. 2 d.P.C.M. 13 febbraio 2020

  Le contabilità speciali nn. 1386, 1683, 1923, 3209, 5142, 5148, 5262, 5340, 5390, 5437, 5447 e 5622 [...] sono escluse dalla procedura di soppressione [...] e devono intendersi, pertanto, vigenti

  La contabilità speciale del Commissario ex l. n. 887/1984 è stata espressamente esclusa dalla procedura di soppressione e deve ritenersi vigente.

• art. 5, comma 2-bis, d.l. n. 140/2023, convertito dalla l. n. 183/2023

  Il commissario straordinario [...] trasmette al Governo e alle Camere una relazione sullo stato di attuazione del programma di adeguamento del sistema di trasporto intermodale nelle zone interessate dal fenomeno bradisismico

  La disposizione conferma la perdurante esistenza delle funzioni commissariali e del programma di adeguamento del sistema di trasporto intermodale.

• art. 16 d.P.R. n. 327/2001

  La censura relativa alla partecipazione al procedimento di apposizione del vincolo preordinato all'esproprio è stata respinta perché la società aveva comunque interloquito con l'amministrazione e non aveva dimostrato la concreta incidenza della mancata partecipazione sull'esito del procedimento.

• Accordo di programma del 29 novembre 2006

  L'intervento controverso è stato ritenuto riconducibile all'Accordo di programma perché costituiva la riproposizione di un intervento già affidato nel 2006, la cui esecuzione era stata sospesa per insufficienza delle risorse finanziarie.

Massime di principio

• Il potere attribuito a una struttura commissariale da una disposizione legislativa speciale permane finché non intervenga una soppressione effettiva e conforme alla disciplina applicabile; la mera previsione di una futura soppressione della contabilità speciale non determina, da sola, la cessazione dei poteri commissariali.
• Quando un atto successivo esclude espressamente una contabilità speciale dalla procedura di soppressione, la struttura commissariale deve considerarsi vigente, salvo ulteriori disposizioni incompatibili che ne dispongano concretamente la cessazione.
• Ai fini della verifica della competenza commissariale, la riconducibilità di un intervento a un programma pubblico può essere valutata considerando lo sviluppo complessivo della vicenda e i precedenti affidamenti, senza limitarsi alla formale approvazione o allo stato materiale di esecuzione del singolo progetto.
• La partecipazione procedimentale non comporta automaticamente l'illegittimità dell'atto per la sola omissione formale: il ricorrente deve indicare, in relazione al principio di strumentalità delle forme, quale concreta utilità avrebbe apportato la partecipazione e quale possibile incidenza avrebbe avuto sulle determinazioni amministrative.
• L'interlocuzione del privato con l'amministrazione, anche successiva alla conclusione di una conferenza di servizi, può escludere la concreta lesione partecipativa quando l'amministrazione avrebbe potuto riaprire il procedimento e il ricorrente non dimostri che le proprie osservazioni avrebbero potuto modificare l'esito.

Come è indicizzato