Sentenza n. 154/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha proposto tre ricorsi, poi riuniti, chiedendo l'accertamento della nullità assoluta, dell'inesistenza giuridica o dell'inefficacia della concessione edilizia in sanatoria n. 12 del 1990. Ha dedotto che gli interventi avrebbero realizzato nuovi volumi residenziali in area agricola, inedificabile per le residenze civili o per la casa vacanza, già sottoposta a vincolo paesaggistico antecedente agli abusi. Ha contestato la mancanza dell'autorizzazione paesaggistica preventiva e della doppia conformità, sostenendo che la sanatoria fosse radicalmente preclusa. Ha inoltre dedotto l'assenza della prova che le opere fossero ultimate entro il termine rilevante per il condono, la mancanza della documentazione progettuale relativa agli stati ante operam e post operam e l'impossibilità o indeterminatezza dell'oggetto del titolo. Ha infine sostenuto che il fabbricato agricolo originariamente assentito nel 1978 avesse già consumato la potenzialità edificatoria del lotto e che gli ampliamenti residenziali abusivi non potessero essere sanati. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità e l'infondatezza delle domande. Il TAR ha rilevato anche il carattere tardivo delle contestazioni, osservando che la ricorrente aveva dichiarato di avere appreso dell'esistenza del titolo almeno nel 2017 e che l'opera insisteva sull'area dal 1990.

La decisione

Il TAR ha riunito i tre ricorsi per connessione soggettiva e oggettiva, in quanto diretti contro il medesimo titolo edilizio. Li ha dichiarati inammissibili. Secondo il Collegio, le violazioni urbanistiche e paesaggistiche dedotte, anche ove sussistenti, incidono sulla legittimità del titolo e determinano al più annullabilità per violazione di legge ai sensi dell'art. 21-octies, comma 1, l. 241/1990, non nullità o inesistenza. La nullità è configurabile solo nei casi tassativi dell'art. 21-septies l. 241/1990, non ravvisabili nella fattispecie. Il titolo edilizio, in quanto esistente e non tempestivamente impugnato, ha legittimato le opere e non può essere rimesso in discussione mediante un'azione di accertamento della nullità o dell'inesistenza. Le contestazioni avrebbero dovuto essere proposte con l'ordinaria azione di annullamento nel termine decadenziale, decorrente dalla conoscenza dei vizi e, quanto meno, dalla percezione dell'intervento edilizio e della sua concreta consistenza. L'iniziativa della ricorrente è stata inoltre ricondotta, nella sostanza, a una richiesta di riesame in autotutela di un titolo ormai consolidato, rispetto alla quale non sussiste un obbligo dell'amministrazione di provvedere, né un interesse pubblico in re ipsa alla rimozione del titolo. Il TAR ha altresì ravvisato un proliferare strumentale e parcellizzato di ricorsi, diretto a un controllo generalizzato sulla regolarità edilizia dei manufatti circostanti, qualificandolo come uso distorto dello strumento processuale e colpa grave. Ha quindi condannato la ricorrente alle spese in favore del Comune, liquidate in euro 2.000,00 oltre accessori, nonché al pagamento di ulteriori euro 2.000,00 ai sensi dell'art. 26, comma 1, seconda parte, c.p.a.

Norme richiamate

• art. 21-septies l. 241/1990

  La nullità del provvedimento amministrativo è configurabile soltanto nelle fattispecie tassative previste dalla disposizione; la violazione di vincoli urbanistici o paesaggistici non determina, di per sé, nullità radicale del titolo edilizio.

• art. 21-octies, comma 1, l. 241/1990

  Le violazioni di legge dedotte contro il titolo edilizio, comprese quelle relative a vincoli urbanistici e paesaggistici, integrano al più vizi di annullabilità.

• art. 41 c.p.a.

  L'impugnazione del provvedimento annullabile deve essere proposta entro il termine decadenziale; non è possibile eludere tale termine qualificando il vizio come nullità o inesistenza.

• art. 26, comma 1, seconda parte, c.p.a.

  il giudice, anche d'ufficio, può altresì condannare la parte soccombente al pagamento, in favore della controparte, di una somma equitativamente determinata, comunque non superiore al doppio delle spese liquidate, in presenza di motivi manifestamente infondati

  La condanna pecuniaria ulteriore può essere disposta d'ufficio quando la domanda sia manifestamente infondata o inammissibile e la condotta processuale riveli colpa grave.

• art. 60 c.p.a.

  Il giudizio può essere definito in forma semplificata in camera di consiglio, previo avviso alle parti, quando ne ricorrono i presupposti.

Massime di principio

• La violazione di vincoli urbanistici o paesaggistici da parte di un titolo edilizio, anche se grave, determina ordinariamente annullabilità per violazione di legge e non nullità o inesistenza, salvo la ricorrenza di una specifica fattispecie tassativa di nullità prevista dall'art. 21-septies l. 241/1990.
• Un titolo edilizio esistente e non tempestivamente impugnato non può essere rimesso in discussione mediante un'azione di accertamento della nullità o dell'inesistenza quando le censure dedotte attengono in realtà alla sua legittimità; tali censure devono essere fatte valere con l'azione di annullamento entro il termine decadenziale.
• La conoscenza dell'intervento edilizio e della sua concreta consistenza può far decorrere il termine per impugnare il titolo edilizio quando siano contestati l'an dell'edificazione o vizi percepibili dall'esterno; la qualificazione dell'azione come accertamento della nullità non consente di eludere la decadenza.
• Quando le opere risultano assistite da un titolo edilizio, la richiesta di reprimere l'abuso si risolve, se fondata su vizi del titolo, nella sollecitazione dell'autotutela amministrativa. L'esercizio dell'autotutela è discrezionale e non sussiste un interesse pubblico in re ipsa alla rimozione del titolo, né un obbligo generalizzato dell'amministrazione di provvedere.
• La proposizione reiterata e strumentalmente parcellizzata di ricorsi manifestamente inammissibili o infondati, diretti a un controllo generalizzato sull'attività edilizia altrui, può integrare colpa grave e giustificare la condanna d'ufficio al pagamento di una somma ulteriore ai sensi dell'art. 26, comma 1, c.p.a.

Come è indicizzato