Cassazione Civile, Ordinanza n. 05990/2024 del 06/03/2024

Esito

La controversia

La controversia trae origine da una domanda risarcitoria proposta da una società proprietaria di vaste aree in territorio comunale, interessate da una convenzione di lottizzazione del 1969 e da un successivo atto del 1985 di integrazione/attuazione della convenzione, con cui la società aveva accettato un incremento degli oneri di urbanizzazione e una riduzione della volumetria edificabile in cambio di rapide concessioni edilizie. La società deduceva che la Regione aveva prima imposto un vincolo di inedificabilità su parte del terreno e poi, con successiva delibera, aveva stralciato d’ufficio dal PRG le aree oggetto delle convenzioni, con esito di un contenzioso amministrativo già sfavorevole alla legalità della procedura per difetto di partecipazione dei privati. In primo grado la domanda risarcitoria era stata rigettata; in appello la società otteneva la condanna solidale di Regione e Comune al risarcimento del danno. La Regione ricorreva per cassazione con tre motivi: 1) violazione dell’art. 345 c.p.c., sostenendo che in appello fosse stata proposta una domanda nuova, fondata sulla lesione dell’interesse legittimo a partecipare al procedimento di modifica del PRG, diversa da quella di primo grado, ancorata al ritardo nel rilascio dei titoli edilizi e alla lesione dello ius aedificandi; 2) violazione dell’art. 2697 c.c., deducendo che la Corte d’appello aveva supplito con la CTU alle carenze probatorie della società sul danno; 3) nullità della sentenza per difetto di motivazione ex art. 132 c.p.c., lamentando che la Corte territoriale non avesse adeguatamente spiegato perché la domanda non fosse nuova. Il Comune di Carenno proponeva un ricorso incidentale tardivo, aderendo al ricorso regionale e deducendo anche difetto di giurisdizione del giudice ordinario. La società proponeva ricorso incidentale con tre motivi: 1) omessa pronuncia su una autonoma voce di danno relativa ai costi di manutenzione di strade, acquedotto e energia elettrica; 2) violazione di norme sulle obbligazioni e sul risarcimento, lamentando che gli interessi legali fossero stati riconosciuti solo dalla sentenza e non dalla domanda o dall’illecito; 3) omessa pronuncia e omesso esame circa il criterio equitativo di liquidazione del lucro cessante per la mancata vendita di terreni.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso principale della Regione Lombardia e il ricorso incidentale del Comune di Carenno. Ha rigettato anche il primo e il terzo motivo del ricorso incidentale della società proprietaria. Ha invece accolto il secondo motivo del ricorso incidentale della società, limitatamente alla decorrenza degli interessi sulla somma risarcitoria: ha cassato la sentenza d’appello in parte qua e ha rinviato alla Corte d’appello di Milano, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità. La Corte ha ritenuto che non vi fosse mutatio libelli in appello, perché la lesione del diritto/interesse a partecipare al procedimento di pianificazione era già emersa in primo grado; ha ritenuto legittimo l’uso della CTU nei limiti del materiale già acquisito e di documenti pubblici o provenienti dalle parti, senza sostituzione all’onere probatorio; ha escluso la nullità per difetto di motivazione. Quanto al ricorso incidentale del Comune, ha dichiarato inammissibile la censura sulla giurisdizione per difetto di autosufficienza e, comunque, ha rilevato che la giurisdizione ordinaria era corretta, anche in ragione del giudicato implicito e della disciplina per i giudizi pendenti alla data del 30 giugno 1998. La doglianza della società sugli interessi è stata invece accolta perché, trattandosi di responsabilità riconducibile a un contatto sociale qualificato/relazionale con la P.A. e quindi a un debito di valore, gli interessi legali andavano computati dalla notificazione dell’atto introduttivo del giudizio, che costituisce in mora la P.A., e non dalla sentenza. È stata confermata la reiezione della domanda di lucro cessante equitativo perché la liquidazione ex art. 1226 c.c. non può sostituire l’allegazione e la prova del pregiudizio e del nesso causale.

Norme richiamate

• art. 345 c.p.c.

  La nuova domanda in appello è vietata solo quando muti radicalmente la causa petendi, introducendo fatti costitutivi nuovi e un diverso tema d'indagine; non vi è violazione se il nucleo fattuale era già dedotto in primo grado.

• art. 2697 c.c.

  La CTU non può sostituire le parti nell'assolvimento dell'onere della prova sui fatti principali, ma può acquisire documenti necessari nei limiti del quesito e del contraddittorio.

• art. 132 c.p.c.

  La doglianza di nullità per motivazione mancante non è veicolabile come vizio di motivazione, essendo il controllo demandato alla Corte di cassazione sull'effettiva sussistenza del vizio processuale.

• art. 112 c.p.c.

  Non vi è omessa pronuncia quando la decisione d'appello contenga una risposta implicita o esplicita sulla domanda; la censura deve essere specifica e autosufficiente.

• art. 34 d.lgs. n. 80/1998

  Richiamato dal Comune per sostenere il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, ma la censura è stata dichiarata inammissibile e comunque infondata.

• art. 35 d.lgs. n. 80/1998

  Richiamato dal Comune per sostenere il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, ma la censura è stata dichiarata inammissibile e comunque infondata.

• art. 7 legge t.a.r.

  Richiamato dal Comune in tema di giurisdizione amministrativa, ma la Corte ha ritenuto sussistente la giurisdizione ordinaria.

• art. 2043 c.c.

  Per i giudizi pendenti al 30 giugno 1998, l'azione risarcitoria per esercizio illegittimo della funzione pubblica poteva essere proposta davanti al giudice ordinario.

• art. 1173 c.c.

  La responsabilità della P.A. è ricondotta a un rapporto relazionale o da contatto sociale qualificato, idoneo a produrre obbligazioni anche senza vincolo negoziale.

• art. 1218 c.c.

  Richiamato dalla società nel motivo sugli interessi, per sostenere la natura contrattuale/relazionale della responsabilità e la disciplina degli accessori del credito risarcitorio.

• art. 1219 c.c.

  La notificazione dell'atto introduttivo del giudizio costituisce in mora la P.A. e segna il dies a quo degli interessi legali sul risarcimento.

• art. 1223 c.c.

  Richiamato dalla società nel motivo sugli interessi e sulla spettanza del risarcimento del danno conseguenza.

• art. 1224 c.c.

  Richiamato dalla società nel motivo sugli interessi; la Corte ha qualificato il credito risarcitorio e gli accessori secondo la disciplina della mora.

• art. 1282 c.c.

  Richiamato dalla società nel motivo sugli interessi, ma la Corte ha ricondotto la decorrenza degli interessi alla mora dalla domanda giudiziale.

• art. 2056 c.c.

  Richiamato dalla società nel motivo sugli interessi; il danno risarcibile è liquidato secondo le regole dell'inadempimento e dell'illecito.

• art. 1226 c.c.

  La liquidazione equitativa è solo uno strumento di quantificazione quando il danno esiste ma è difficile da provare nel preciso ammontare; non può supplire alla prova dell'an e del nesso causale.

• art. 384 c.p.c.

  La Corte può enunciare il principio di diritto al quale il giudice di rinvio dovrà uniformarsi.

• art. 13 d.P.R. n. 115/2002

  comma 1-quater; comma 1-bis

  Sono stati dichiarati i presupposti per l'ulteriore contributo unificato a carico della parte soccombente nei casi previsti dalla norma.

Massime di principio

• La proposizione di una domanda nuova in appello richiede una radicale immutazione dei fatti costitutivi del diritto azionato; non basta che la parte sviluppi o specifichi in modo diverso un nucleo fattuale già dedotto nel giudizio di primo grado.
• La consulenza tecnica d'ufficio può integrare l'istruttoria acquisendo documenti pubblici o già disponibili, anche al di fuori delle preclusioni delle parti, ma non può sostituirsi all'onere di allegazione e prova sui fatti principali che fondano domanda ed eccezioni.
• In tema di vizi processuali, la censura di motivazione mancante o insufficiente non è di per sé sufficiente quando il vero tema è la nullità della sentenza o del procedimento; il controllo di legittimità si concentra sull'effettiva sussistenza del vizio denunciato.
• La giurisdizione va individuata in base al petitum sostanziale e alla situazione giuridica fatta valere; nei giudizi pendenti alla data del 30 giugno 1998, l'azione risarcitoria per illegittimo esercizio della funzione pubblica era proponibile dinanzi al giudice ordinario.
• La responsabilità della pubblica amministrazione per lesione dell'affidamento del privato può essere ricondotta a un contatto sociale qualificato, con applicazione di regole di correttezza e buona fede e conseguente disciplina della mora dalla domanda giudiziale.
• La liquidazione equitativa del danno non patrimoniale o patrimoniale ex art. 1226 c.c. non è mai surrogatoria della prova dell'esistenza del pregiudizio e del nesso causale; serve solo a quantificarlo quando il suo ammontare non sia altrimenti dimostrabile.
• Gli interessi sul credito risarcitorio decorrono, in presenza di mora della P.A. costituita con la notificazione dell'atto introduttivo, da tale notificazione e non dalla data della sentenza, quando il credito sia qualificabile secondo la disciplina della responsabilità relazionale/contrattuale.

Come è indicizzato