Corte di giustizia, Sentenza C-398/19

Estradizione di un cittadino dell’Unione verso uno Stato terzo: applicabilità degli articoli 18 e 21 TFUE e obblighi connessi

La pronuncia riguarda una domanda di pronuncia pregiudiziale del Kammergericht Berlin nel contesto dell’estradizione di BY verso l’Ucraina. La Corte chiarisce la portata dei principi affermati nella sentenza Petruhhin in una situazione in cui la cittadinanza dell’Unione è stata acquisita dopo il trasferimento nello Stato membro richiesto, e definisce gli obblighi di cooperazione tra Stati membri quando è in gioco l’estradizione di un cittadino dell’Unione verso uno Stato terzo.

Fatti e procedimento principale

BY è cittadino ucraino e rumeno. Nato in Ucraina, si è trasferito in Germania nel 2012; nel 2014 ha acquisito la cittadinanza rumena senza aver mai risieduto in Romania. Nel 2016 le autorità ucraine hanno chiesto la sua estradizione alla Germania per un procedimento penale relativo a presunta appropriazione indebita di fondi di un’impresa pubblica ucraina.

La Procura generale di Berlino ha informato le autorità rumene della domanda di estradizione, chiedendo se intendessero esercitare l’azione penale nei confronti di BY quale cittadino rumeno. È emerso che il diritto rumeno, in linea di principio, consente un esercizio dell’azione penale per fatti commessi all’estero, ma l’autorità rumena ha chiesto la trasmissione di documenti e prove. Il giudice del rinvio ha quindi dubitato della compatibilità dell’estradizione con il diritto dell’Unione.

Contesto normativo rilevante

Il giudice richiama in particolare:

• la Convenzione europea di estradizione del 1957, specie gli articoli 1, 6 e 12;
• la decisione quadro 2002/584/GAI sul mandato d’arresto europeo;
• l’articolo 16, paragrafo 2, della Legge fondamentale tedesca, che vieta l’estradizione dei cittadini tedeschi verso Stati terzi;
• l’articolo 7, paragrafo 2, dello Strafgesetzbuch, relativo alla competenza penale sussidiaria tedesca per taluni reati commessi all’estero;
• gli articoli 18 e 21 TFUE, nonché il principio di leale cooperazione dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE.

Questioni pregiudiziali

Il giudice tedesco domanda se:

• i principi di Petruhhin si applichino anche se la persona ha trasferito il centro dei propri interessi nello Stato membro richiesto quando non era ancora cittadino dell’Unione;
• lo Stato membro di cittadinanza debba chiedere allo Stato terzo il fascicolo penale per valutare se avviare un procedimento;
• lo Stato membro richiesto debba rifiutare l’estradizione ed esercitare direttamente l’azione penale quando il diritto nazionale lo consenta.

Ragionamento della Corte sulla prima questione

La Corte richiama la propria giurisprudenza secondo cui un cittadino di uno Stato membro che soggiorna legalmente in un altro Stato membro rientra nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione e può invocare gli articoli 21 e 18 TFUE. Il fatto che BY abbia acquisito la cittadinanza rumena solo dopo essersi stabilito in Germania non esclude tale tutela, perché una lettura diversa pregiudicherebbe l’effetto utile dello status di cittadino dell’Unione, concepito come status fondamentale dei cittadini degli Stati membri.

La Corte aggiunge che la doppia cittadinanza con uno Stato terzo non priva l’interessato delle libertà derivanti dalla cittadinanza di uno Stato membro. Di conseguenza, BY rientra nell’ambito di applicazione dei Trattati nonostante il momento in cui ha acquisito la cittadinanza rumena.

Ragionamento della Corte sulla seconda questione

La Corte riformula la questione in chiave più ampia, includendo gli obblighi sia dello Stato membro richiesto sia dello Stato membro di cittadinanza. Ribadisce che una normativa nazionale che consenta l’estradizione di un cittadino di altro Stato membro, mentre vieta l’estradizione dei cittadini nazionali, costituisce una restrizione alla libera circolazione ai sensi dell’articolo 21 TFUE.

Tale restrizione può essere giustificata dall’obiettivo legittimo di evitare il rischio di impunità, ma solo nel rispetto del principio di proporzionalità. In questa prospettiva, la Corte conferma che occorre privilegiare lo scambio di informazioni con lo Stato membro di cittadinanza, affinché quest’ultimo possa eventualmente emettere un mandato d’arresto europeo, purché sia competente secondo il proprio diritto nazionale a perseguire i fatti commessi all’estero.

La Corte precisa però che:

• lo Stato membro richiesto deve informare lo Stato membro di cittadinanza dell’esistenza della domanda di estradizione, nonché di tutti gli elementi di diritto e di fatto comunicati dallo Stato terzo richiedente;
• deve inoltre informarlo di ogni mutamento rilevante della situazione della persona reclamata;
• né lo Stato membro richiesto né quello di cittadinanza sono tenuti, in base al diritto dell’Unione, a chiedere allo Stato terzo la trasmissione del fascicolo penale.

L’obbligo di procurarsi il fascicolo non trova base normativa nel diritto dell’Unione ed è incompatibile con l’esigenza di non complicare eccessivamente la procedura di estradizione, pena il rischio di compromettere la lotta contro l’impunità. Lo Stato membro richiesto può procedere all’estradizione se, entro un termine ragionevole fissato tenendo conto delle circostanze, lo Stato membro di cittadinanza non emette un mandato d’arresto europeo. Non è necessario attendere una rinuncia formale all’emissione del mandato.

Ragionamento della Corte sulla terza questione

Quanto all’eventuale obbligo dello Stato membro richiesto di rifiutare l’estradizione ed esercitare esso stesso l’azione penale, la Corte sottolinea che l’estradizione serve a evitare l’impunità quando il reato è stato commesso in un altro territorio e che il diritto dell’Unione impone di privilegiare soluzioni meno restrittive della libera circolazione.

Tuttavia, nel caso di specie, il diritto nazionale tedesco consente già, secondo l’interpretazione del giudice del rinvio, di perseguire uno straniero per taluni reati commessi all’estero in caso di mancata estradizione. In tale contesto, il diritto dell’Unione non può imporre allo Stato membro richiesto di rifiutare l’estradizione e di esercitare necessariamente l’azione penale, perché ciò priverebbe lo Stato della possibilità di valutare discrezionalmente, alla luce delle circostanze concrete e delle prove disponibili, l’opportunità di perseguire il fatto.

La Corte quindi afferma che il diritto dell’Unione lascia allo Stato membro richiesto la facoltà di valutare se avviare un’azione penale interna, ma non lo obbliga a farlo.

Dispositivo

La Corte dichiara che:

• gli articoli 18 e 21 TFUE si applicano alla situazione di un cittadino dell’Unione oggetto di domanda di estradizione da uno Stato terzo, anche se ha acquisito la cittadinanza di uno Stato membro solo dopo essersi stabilito nello Stato richiesto;
• nessuno dei due Stati membri coinvolti è tenuto a chiedere allo Stato terzo la trasmissione del fascicolo penale; lo Stato richiesto può estradare se lo Stato di cittadinanza non emette un mandato d’arresto europeo entro un termine ragionevole, dopo essere stato adeguatamente informato;
• lo Stato membro richiesto non è tenuto a rifiutare l’estradizione e a esercitare esso stesso l’azione penale, anche se il suo diritto nazionale lo consente.

Principi affermati

La sentenza consolida e precisa la logica Petruhhin:

• la cittadinanza dell’Unione tutela il cittadino anche se acquisita successivamente al trasferimento nello Stato membro di soggiorno;
• la differenza tra cittadini nazionali e cittadini di altri Stati membri in materia di estradizione può integrare una restrizione alla libera circolazione;
• per evitare l’impunità, il meccanismo corretto è l’informazione dello Stato membro di cittadinanza e l’eventuale uso del mandato d’arresto europeo;
• il diritto dell’Unione non impone di ottenere dal Paese terzo il fascicolo penale;
• non esiste un obbligo generale di sostituire l’estradizione con il perseguimento interno, sebbene ciò resti possibile in base al diritto nazionale.