Sentenza n. 7185/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Le società avevano impugnato la nota con cui il GSE aveva respinto la richiesta di posticipare dal 1° novembre 2023 al 1° novembre 2024 la data di prima attivazione dei progetti, inizialmente prevista per il 1° novembre 2019. Deducevano in primo grado la violazione dei principi in materia di forza maggiore e factum principis, l’irragionevolezza e il difetto di istruttoria, nonché il travisamento dei fatti e l’insufficienza della motivazione. In appello hanno sostenuto che il contenzioso promosso dalla concorrente contro l’aggiudicazione della concessione aveva costituito un impedimento oggettivo alla realizzazione dei turboespansori e che il TAR aveva motivato in modo insufficiente e inconferente nel negare la forza maggiore. Hanno inoltre riproposto la censura di difetto di motivazione e istruttoria, contestando il rilievo del GSE circa l’impossibilità di verificare l’addizionalità dei risparmi energetici e invocando la violazione dei principi di efficacia ed efficienza e la lesione del legittimo affidamento, anche in relazione alla comunicazione del 13 maggio 2019, rimasta senza risposta.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto entrambi i motivi e confermato la sentenza del TAR Lazio n. 16838/2025, senza esaminare l’eccezione del GSE di carenza di interesse. Il contenzioso sull’aggiudicazione non integra forza maggiore: pur essendo estraneo alla fisiologia del rapporto, è un evento prevedibile nella dinamica di una concessione e rientra nella normale alea della partecipazione a una gara; la forza maggiore richiede invece un evento oggettivo, straordinario e imprevedibile che renda impossibile l’adempimento, e non si identifica con la sola non imputabilità. Inoltre, la comunicazione del 13 maggio 2019 chiedeva genericamente al GSE di prendere atto della situazione e non conteneva un’esplicita istanza di proroga; il silenzio del Gestore non comportava né l’accoglimento della richiesta né uno slittamento del termine originario. L’istanza formale del 9 novembre 2020 era stata presentata dopo la scadenza del termine del 1° novembre 2019 e, perciò, non poteva ottenere una proroga, che deve essere richiesta prima della scadenza. È stata quindi esclusa anche la lesione dell’affidamento: il GSE non aveva l’obbligo di riscontrare la comunicazione informale e il suo silenzio non poteva ingenerare un affidamento sull’accoglimento. Il secondo motivo è stato respinto perché il GSE non aveva accertato la non addizionalità degli interventi, ma aveva rilevato che la documentazione non consentiva di verificarla; tale rilievo non fondava comunque il diniego, basato anche autonomamente sull’assenza di forza maggiore. La nota esponeva in modo comprensibile le ragioni della decisione. Il documento ARERA invocato dalle società riguardava procedimenti tariffari successivi e una fattispecie estranea al progetto. Spese compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 11, comma 10-ter, d.lgs. 163/2006

  Più specificamente, il codice dei contratti pubblici del 2006, all’art. 11, comma 10-ter, prevede che “Se è proposto ricorso avverso l’aggiudicazione definitiva con contestuale domanda cautelare, il contratto non può essere stipulato, dal momento della notificazione dell’istanza cautelare alla stazione appaltante e per i successivi venti giorni, a condizione che entro tale termine intervenga almeno il provvedimento cautelare di primo grado o la pubblicazione del dispositivo della sentenza di primo grado in caso di decisione del merito all’udienza cautelare ovvero fino alla pronuncia di detti provvedimenti se successiva. L’effetto sospensivo sulla stipula del contratto cessa quando, in sede di esame della domanda cautelare, il giudice si dichiara incompetente ai sensi dell’articolo 14, comma 3, del codice del processo amministrativo, o fissa con ordinanza la data di discussione del merito senza concedere misure cautelari o rinvia al giudizio di merito l’esame della domanda cautelare, con il consenso delle parti, da intendersi quale implicita rinuncia all’immediato esame della domanda cautelare”.

  La disciplina della stipula del contratto in caso di ricorso cautelare contro l’aggiudicazione conferma che l’insorgenza del contenzioso è una possibilità contemplata nell’ambito delle procedure di gara e, quindi, non costituisce di per sé un evento imprevedibile idoneo a integrare forza maggiore.

• art. 3 l. 241/1990

  Va, inoltre, osservato in proposito che, secondo Cons. Stato, Sez. VII, 5 gennaio 2024, n. 212 “… sebbene il divieto di motivazione postuma, costantemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa, meriti di essere confermato, rappresentando l’obbligo di motivazione il presidio essenziale del diritto di difesa, non può ritenersi che l’Amministrazione incorra nel vizio di difetto di motivazione quando le ragioni del provvedimento siano chiaramente intuibili sulla base della parte dispositiva del provvedimento impugnato o si verta in ipotesi di attività vincolata …”.

  L’obbligo di motivazione, presidio del diritto di difesa, non è violato quando le ragioni del provvedimento sono chiaramente intuibili dal suo contenuto; nel caso concreto, la nota esplicitava le ragioni ostative e il rilievo sulla verifica dell’addizionalità non era l’unico fondamento del diniego.

• art. 13, comma 1, lettera e), D.M. 12 novembre 2011, n. 226

  Come previsto nell’articolo 13, comma 1, lettera e) del decreto ministeriale 12 novembre 2011, n. 226 e successive modifiche e integrazioni, sono ammissibili sia i progetti che danno luogo a titoli di efficienza energetica di qualsiasi tipologia, sia i progetti per rendere più efficienti le reti elettriche o del gas di cui all’articolo 29, comma 3, del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28.

  La disposizione è richiamata nel contesto della disciplina di gara per individuare le tipologie di progetti di efficienza energetica ammissibili; la decisione non ne ricava una regola idonea a superare la scadenza del termine o a fondare il diritto alla proroga.

• art. 8, comma 6, D.M. 12 novembre 2011, n. 226

  Il valore dei relativi titoli di efficienza energetica è riconosciuto agli Enti locali concedenti con le modalità di cui all’articolo 8, comma 6 del decreto ministeriale I2 novembre 2011, n. 226 e successive modifiche e integrazioni.

  La disposizione è menzionata per le modalità di riconoscimento agli enti locali del valore dei titoli di efficienza energetica; non costituisce la base della decisione sulla proroga, che è respinta per la tardività dell’istanza e l’insussistenza della forza maggiore.

Massime di principio

• La forza maggiore presuppone un evento oggettivo, straordinario e imprevedibile, che renda impossibile l’adempimento; la sola circostanza che l’evento non sia imputabile alla parte non è sufficiente.
• Il contenzioso promosso contro l’aggiudicazione di una concessione rientra nella normale alea della partecipazione a una gara pubblica e, in quanto evenienza prevedibile nella dinamica concessoria, non integra di per sé forza maggiore.
• La proroga di un termine amministrativo deve essere richiesta prima della sua scadenza; una volta scaduto il termine, non è possibile estenderne retroattivamente l’efficacia mediante proroga.
• Una comunicazione che si limiti a chiedere all’amministrazione di prendere atto di una situazione, senza formulare esplicitamente una richiesta di proroga, non determina lo slittamento del termine né, in assenza di accoglimento, può fondare un affidamento sul conseguimento della proroga.
• Non sussiste difetto di motivazione quando le ragioni del provvedimento risultano chiaramente individuabili dal suo contenuto; inoltre, un rilievo istruttorio non determina l’illegittimità del diniego se questo è fondato anche su un’autonoma ragione ostativa.

Come è indicizzato