Sentenza n. 781/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Gli appellanti, quali creditori muniti di decreto ingiuntivo irrevocabile nei confronti di una società cooperativa in liquidazione, avevano esercitato l'azione surrogatoria prevista dall'art. 2900 cod. civ. per far valere nei confronti del Comune il preteso diritto della cooperativa al risarcimento del danno derivante dal mancato affidamento di lavori di ristrutturazione e ampliamento del Palazzo di giustizia. La gara era stata aggiudicata a un'ATI successivamente ritenuta illegittimamente ammessa dal TAR, che aveva annullato l'aggiudicazione. Gli appellanti chiedevano inoltre che una parte del risarcimento fosse corrisposta direttamente a loro, fino a concorrenza del proprio credito professionale. Con il primo motivo hanno sostenuto che l'azione surrogatoria fosse ammissibile anche nel processo amministrativo e utilizzabile per ottenere direttamente il pagamento del credito del terzo. Con il secondo motivo hanno dedotto che il giudicato di annullamento avrebbe accertato la spettanza dell'appalto alla cooperativa, nonché la colpa del Comune, e hanno chiesto il risarcimento del mancato utile, quantificato in misura pari al 10 per cento del prezzo offerto e comunque superiore a euro 56.829,67. Il Comune ha resistito. Il suo appello incidentale sulla prescrizione non è stato depositato e non ha instaurato il relativo rapporto processuale; è stato comunque ritenuto tardivo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello. In primo luogo ha affermato che l'azione surrogatoria non è configurabile nel processo amministrativo, perché la legittimazione ad agire richiede un interesse giuridicamente protetto direttamente riferibile al soggetto che agisce. Il processo amministrativo non contempla, salvo ipotesi di azione popolare, forme di legittimazione anomala proprie dei rapporti civilistici: sia l'interesse legittimo sia il diritto soggettivo derivante dall'attività amministrativa possono essere fatti valere dal rispettivo titolare, cioè dal soggetto direttamente posto in rapporto con l'amministrazione. Ne deriva la carenza di legittimazione attiva degli appellanti e l'inammissibilità dell'azione surrogatoria, con conseguente preclusione della domanda di accertamento del diritto risarcitorio spettante alla cooperativa. Il Collegio ha comunque rilevato che la domanda risarcitoria sarebbe stata infondata anche nel merito: il precedente giudicato aveva accertato soltanto l'illegittimità dell'ammissione e dell'aggiudicazione in favore dell'ATI, senza riconoscere alla cooperativa la spettanza certa dell'appalto. Gli appellanti non avevano inoltre provato né l'utile concretamente conseguibile né la colpa dell'amministrazione; dopo l'annullamento dell'aggiudicazione, il Comune non aveva proseguito i lavori. In materia risarcitoria opera pienamente il principio dispositivo e il danneggiato deve provare tutti gli elementi costitutivi della responsabilità, senza il temperamento del metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento. L'appello incidentale del Comune è stato dichiarato inammissibile per mancato deposito e comunque tardivo. Le spese del grado sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 2900 cod. civ.

  L'azione surrogatoria non è esercitabile nel processo amministrativo quando il soggetto agente non è titolare diretto dell'interesse o del diritto fatto valere nei confronti dell'amministrazione.

• art. 2741 cod. civ.

  È richiamato dal giudice con riguardo alla funzione dell'azione surrogatoria e al rispetto della par condicio creditorum, ma la decisione è fondata soprattutto sull'inammissibilità della surroga nel processo amministrativo.

• art. 2697 cod. civ.

  Nell'azione risarcitoria il principio dispositivo opera pienamente: il danneggiato deve provare tutti gli elementi costitutivi della responsabilità e del danno, senza il temperamento del metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento.

• art. 79, comma 2, c.p.a.

  È stato applicato per l'interruzione del processo in conseguenza della sottoposizione della società cooperativa a liquidazione coatta amministrativa.

• art. 200 r.d. n. 207/1942

  È richiamato quale base della perdita della capacità della società cooperativa sottoposta a liquidazione coatta amministrativa di stare in giudizio.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo non è configurabile l'azione surrogatoria prevista dall'art. 2900 cod. civ., poiché la legittimazione ad agire richiede la titolarità diretta di un interesse giuridicamente protetto nei confronti dell'amministrazione, salvo le specifiche ipotesi di azione popolare previste dalla legge.
• Nel processo amministrativo, sia in sede di giurisdizione di legittimità sia in sede di giurisdizione esclusiva, la legittimazione ad agire spetta al soggetto direttamente posto in rapporto con l'autorità amministrativa; non sono ammesse forme di legittimazione anomala proprie dei rapporti civilistici.
• Il giudicato di annullamento di un'aggiudicazione per illegittima ammissione dell'aggiudicatario non attribuisce automaticamente al concorrente non aggiudicatario la certezza dell'affidamento dell'appalto né il diritto al risarcimento del mancato utile; devono essere accertati autonomamente tutti gli elementi della fattispecie risarcitoria.
• Nell'azione risarcitoria proposta davanti al giudice amministrativo il danneggiato deve provare, secondo il principio dispositivo, l'illegittimità, la colpa dell'amministrazione, il nesso causale e l'esistenza e quantificazione del danno; il metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento non attenua tale onere probatorio.

Come è indicizzato