Sentenza n. 3045/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società concessionaria aveva impugnato l'avviso comunale di determinazione del COSAP per l'annualità 2020 e il regolamento comunale nella parte in cui imponeva una specifica autorizzazione o concessione anche nei casi di esonero o esclusione dal canone. Il Comune sosteneva che i pontoni e viadotti dell'autostrada A1, attraversando otto strade comunali, occupassero abusivamente suolo e soprassuolo comunale in assenza di concessione, con conseguente debenza dell'indennità sostitutiva del COSAP, delle sanzioni e degli interessi. L'appello contro la sentenza del TAR, che aveva accolto il ricorso della società, deduceva la violazione dell'art. 63 d.lgs. 446/1997, l'errata applicazione delle leggi n. 729/1961, n. 385/1968 e dell'art. 8-duodecies d.l. n. 59/2008, nonché la violazione e falsa applicazione degli artt. 34 e 36 del regolamento comunale COSAP. Il Comune sosteneva, in particolare, che l'esenzione o l'esclusione dal canone non potesse operare in favore del concessionario privato nello stesso modo in cui avrebbe operato per lo Stato gestore diretto dell'infrastruttura.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l'appello e confermato l'annullamento dell'avviso COSAP. Richiamando il proprio orientamento, ha rilevato che l'autostrada e i pontoni che ne costituiscono parte integrante appartengono al demanio statale ai sensi dell'art. 822, comma 2, c.c. La loro presenza sopra strade comunali non configura un'utilizzazione abusiva di spazi appartenenti al Comune, poiché la contiguità o interferenza fisica tra beni appartenenti a demani diversi non determina un rapporto di occupazione soggetto ad autorizzazione o canone. Il titolo legislativo e concessorio che legittima la costruzione e la gestione dell'autostrada rende legittimo anche l'attraversamento degli ambiti comunali, senza che il concessionario debba corrispondere il COSAP. Il Collegio ha inoltre escluso che la natura privata del concessionario e la finalità economica della sua attività mutino tale conclusione: la questione non è di esenzione da un canone dovuto, ma di insussistenza dei presupposti stessi dell'assoggettamento al COSAP. È quindi logicamente contraddittorio qualificare come legittimo il rapporto concessorio previsto dalla legge e, contemporaneamente, come abusiva l'occupazione dei tratti comunali attraversati dall'infrastruttura. L'orientamento è stato ritenuto non incompatibile con la giurisprudenza della Corte di cassazione, riguardante fattispecie con diverso petitum sostanziale. Spese di lite compensate.

Norme richiamate

• art. 822, comma 2, c.c.

  Fanno parimenti parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato, le strade, le autostrade e le strade ferrate […]

  L'autostrada statale e le sue parti integranti, inclusi i pontoni, appartengono al demanio statale; il loro attraversamento di strade comunali non costituisce, per ciò solo, occupazione abusiva assoggettabile a canone comunale.

• art. 63 d.lgs. 446/1997

  La disposizione è stata invocata dal Comune, ma il giudice ha escluso in concreto la sussistenza dei presupposti per l'applicazione del canone di occupazione.

• legge n. 729/1961

  La legge costituisce il fondamento legislativo della pianificazione e realizzazione della rete autostradale nazionale; l'attraversamento del territorio comunale, quando previsto nell'ambito dell'infrastruttura statale, non richiede una distinta concessione comunale per occupazione.

• legge n. 385/1968

  È stata richiamata dal Comune quale disciplina della rete autostradale, ma non conduce all'assoggettamento al COSAP dell'attraversamento operato dall'infrastruttura demaniale statale.

• art. 8-duodecies d.l. 8 aprile 2008, n. 59, convertito dalla legge 6 giugno 2008, n. 101

  La disposizione è richiamata quale base di approvazione della convenzione autostradale novativa e sostitutiva delle precedenti; il titolo concessorio così disciplinato legittima la gestione dell'infrastruttura statale.

• artt. 34 e 36 del Regolamento COSAP del Comune di Casalecchio di Reno

  Le disposizioni regolamentari non possono fondare l'imposizione del canone quando mancano i presupposti sostanziali dell'occupazione abusiva di suolo o soprassuolo comunale.

Massime di principio

• Quando un'infrastruttura autostradale appartiene al demanio statale, anche le sue parti integranti, quali pontoni e viadotti, conservano natura demaniale statale; il loro attraversamento o sovrappasso di strade comunali non configura, per ciò solo, un'occupazione abusiva del suolo o soprassuolo comunale assoggettabile a concessione e canone.
• La fisica interferenza tra beni appartenenti a demani diversi non determina automaticamente un rapporto di occupazione o di utilizzazione servente dell'uno rispetto all'altro: i beni possono coesistere come realtà giuridiche autonome senza necessità di reciproche autorizzazioni o corresponsione di canoni, quando l'infrastruttura sia stata legittimamente realizzata in base alla legge e al relativo titolo concessorio.
• Il concessionario privato incaricato della gestione di un'infrastruttura autostradale demaniale non può essere assoggettato al canone comunale per il solo fatto di essere un operatore economico privato: quando mancano i presupposti sostanziali dell'occupazione abusiva, la questione non è di esenzione dal canone, ma di insussistenza dell'obbligazione di canone.
• È logicamente incompatibile qualificare come legittimo, perché fondato sulla legge e su un titolo concessorio, il rapporto di gestione di un'infrastruttura autostradale statale e, al contempo, qualificare come abusivo l'attraversamento di tratti comunali necessariamente implicato dalla stessa infrastruttura.

Come è indicizzato