Cassazione Civile, Sentenza n. 5386/2022 del 18/02/2022

Esito

La controversia

Le ricorrenti chiesero l'annullamento della deliberazione n. 20 del 29/12/2017 con cui l'AURI rigettava le loro istanze di revisione tariffaria ai sensi dell'art.13, comma 4, lett. f) del contratto di servizio per l'annualità 2017 (componenti CTS e CTR). La richiesta di revisione era fondata sui maggiori costi sostenuti per il conferimento della FORSU presso impianti diversi a seguito di nuove prescrizioni regionali (introduzione dell'indice di respirazione dinamico potenziale). Le ricorrenti sostenevano che l'adeguamento fosse obbligatorio in base alla normativa sul full cost recovery (art.238 d.lgs. 152/2006 e art.117 d.lgs. 267/2000) e che il diniego costituisse esercizio di potere autoritativo devolvibile alla giurisdizione amministrativa.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso delle ricorrenti, confermando la decisione del Consiglio di Stato che aveva attribuito la controversia alla giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha ritenuto che il contratto di servizio (art.13, comma 4, lett. f)) prevedeva specificamente i presupposti e le modalità della revisione del corrispettivo; pertanto, una volta che tali condizioni sono state definitivamente fissate in contratto la discrezionalità dell'Amministrazione è esaurita e la rivendicazione dell'affidatario ha carattere meramente patrimoniale/contrattuale. La Cassazione ha inoltre confermato che, se la clausola contrattuale individua compiutamente l'obbligo di adeguamento, l'impugnazione attiene all'adempimento contrattuale e compete al giudice ordinario. Le ricorrenti sono state condannate alle spese di giudizio (liquidate in Euro 7.000,00 oltre spese forfettarie del 15%, esborsi Euro 200,00 e accessori di legge) e all'ulteriore contributo unificato dovuto.

Norme richiamate

• Contratto di servizio (art.13, comma 4, lett. f))

  "ove per qualsiasi motivo (piano regionale di smaltimento dei rifiuti, esaurimento delle discariche attualmente presenti, modifiche normative, ecc.) si dovesse ricorrere ad altri impianti di smaltimento e recupero, rispetto a quelli attualmente previsti dal Piano di Ambito, il corrispettivo dovuto nell'anno successivo sarà rivalutato in relazione alle variazioni dei costi unitari di trattamento e dei costi unitari di trasporto in modo da garantire in ogni caso all'affidataria la copertura dei maggiori costi sostenuti nell'anno in cui si sono verificate le variazioni"

  La Corte ha ritenuto che la clausola contrattuale definisca compiutamente i presupposti e le modalità dell'adeguamento tariffario: in tal caso il fondamento dell'adeguamento è contrattuale e la controversia ha natura patrimoniale/contrattuale, devoluta al giudice ordinario.

• D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (art.238, comma quarto e commi connessi)

  "[la tariffa] dev'essere composta da una quota determinata in relazione alle componenti essenziali del costo del servizio, ... in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio"

  Stabilisce il principio della copertura integrale dei costi (full cost recovery) e rimette la determinazione della tariffa alle autorità d'ambito e a criteri regolamentari; tuttavia, quando gli enti locali e le parti contrattuali incorporano nel contratto scelte e criteri determinativi, tali scelte possono vincolare le parti e trasformare la controversia in materia contrattuale.

• Codice di procedura amministrativa (art.133, comma primo, lett. c) e p))

  la giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo in materia di pubblici servizi esclude le controversie concernenti "indennità, canoni ed altri corrispettivi" ove non sia in gioco un potere autoritativo

  La norma attribuisce poteri al giudice amministrativo per le controversie che effettivamente coinvolgono l'esercizio di potestà amministrative; le controversie aventi carattere meramente patrimoniale/contrattuale (indennità, canoni, corrispettivi) spettano al giudice ordinario salvo che sussista effettivo esercizio di potere discrezionale autoritativo.

• Costituzione della Repubblica Italiana (artt.103 e 113)

  Richiamate in relazione al criterio di ripartizione della giurisdizione: il principio è che la giurisdizione amministrativa è riservata alle controversie connesse all'esercizio di pubblici poteri, mentre le pretese patrimoniali rientrano spesso nella competenza del giudice ordinario.

• D.P.R. 27 aprile 1999, n.158

  Regolamento applicato in via transitoria per la determinazione della tariffa in mancanza del nuovo regolamento ministeriale; circostanza che spiega il quadro regolamentare di riferimento precedente alla contrattualizzazione.

• Legge regionale Umbria 17 maggio 2013, n.11 (riferimenti artt.6 e 7 richiamati)

  Ha istituito e disciplinato l'A.U.R.I. come soggetto tecnico di regolazione dell'ambito regionale; il ruolo dell'Autorità è rilevante per la determinazione della tariffa ma non annulla l'efficacia vincolante di clausole contrattuali pattuite.

Massime di principio

• Se il contratto di servizio contiene una clausola di revisione che individua compiutamente i presupposti e le modalità dell'adeguamento del corrispettivo, la pretesa del gestore ha natura contrattuale/patrimoniale e la controversia è devoluta al giudice ordinario.
• La giurisdizione amministrativa è competente quando la controversia coinvolge l'effettivo esercizio di un potere autoritativo o discrezionale dell'Amministrazione; non basta la mera presenza di una normativa di settore se la discrezionalità è già stata esercitata e tradotta in obblighi contrattuali.
• La presenza di principi legislativi generali (es. full cost recovery) non impedisce che la determinazione definitiva di diritti e obblighi sia concretizzata dal contratto; in tal caso le contestazioni sull'adeguamento seguono la via contrattuale.
• Per gli operatori: prevedere nel contratto criteri chiari, misurabili e procedure di calcolo per l'adeguamento tariffario aumenta la probabilità che eventuali controversie vengano qualificate come obblighi contrattuali e dunque trattate dal giudice ordinario.
• Per le Amministrazioni: se si intende preservare la valutazione discrezionale (e la relativa giurisdizione amministrativa), evitare clausole contrattuali che comprimano in modo determinante i margini di apprezzamento e lasciare procedure amministrative chiare per le revisioni tariffarie.
• Nel dubbio sul foro competente, valutare la natura della pretesa (autoritativa vs. esecuzione contrattuale) prima di instaurare il giudizio per evitare decisioni sulla incompetenza e costi processuali.