Sentenza n. 7227/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L’Istituto aveva impugnato il diniego comunale del 17 novembre 2023 relativo alla sanatoria di soppalchi metallici, con scale di collegamento, realizzati senza titolo ai piani seminterrato, secondo e terzo dell’edificio A, per complessivi 166,31 mq. Il Comune aveva ritenuto incompleta la documentazione rispetto alla precedente domanda del 2016, poi rinunciata, e aveva contestato la mancata corrispondenza tra il lotto funzionale assunto nei calcoli dell’indice di edificabilità (edifici A, B, C e D) e il certificato urbanistico prodotto, riferito al solo edificio A. In primo grado l’Istituto aveva dedotto violazione dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 ed eccesso di potere per sviamento, erronea rappresentazione dei fatti, difetto di istruttoria, illogicità e contraddittorietà, oltre alla violazione degli artt. 5 e 13 delle NTA del PGT di Milano. Dopo il rigetto del TAR, l’appello ha contestato che gli elaborati della pratica 2016 potessero essere assunti come rappresentazione dello stato legittimo, che fosse necessario includere nella domanda tutte le opere abusive presenti nell’edificio e che fosse stata provata la mancata doppia conformità; ha inoltre dedotto ultrapetizione e omessa pronuncia. Con il secondo motivo ha contestato la necessità e l’idoneità del certificato urbanistico esteso all’intero lotto funzionale e ha lamentato contraddittorietà rispetto a una SCIA del Politecnico di Milano per soppalchi analoghi. In appello l’Istituto ha anche riferito di una nuova domanda di sanatoria presentata il 14 gennaio 2026 ai sensi dell’art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001, sostenendo la formazione del silenzio-assenso.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha ritenuto che la nuova domanda di sanatoria non facesse venir meno l’interesse all’appello: la formazione del silenzio-assenso era controversa e, comunque, l’ordine di ripristino manteneva autonoma efficacia; l’esito del nuovo procedimento è rimasto impregiudicato. Il primo motivo è stato accolto nei limiti precisati. Il Comune poteva utilizzare la documentazione prodotta nella pratica del 2016, sebbene rinunciata, come elemento conoscitivo qualificato proveniente dalla stessa proprietà e chiedere chiarimenti sulle difformità, ma non attribuirle valore di stato legittimo, che si desume dai titoli edilizi. È stata invece esclusa l’esistenza di un obbligo generale di ricomprendere in un’unica domanda tutte le opere abusive dello stesso edificio: la valutazione unitaria è necessaria quando le opere siano effettivamente connesse e la loro separazione comporti un’elusione, circostanze non dimostrate nel caso concreto. Le opere rappresentate nella pratica del 2016 erano diverse per natura, funzione, collocazione e utilizzatori; il Comune non ha indicato quale regola sarebbe stata elusa dalla sanatoria dei soli soppalchi. Inoltre, i calcoli dell’Istituto assumevano un lotto di 8.334,10 mq e una volumetria di 26.883,08 mc, con indice di 3,2 mc/mq, a fronte della soglia di 7 mc/mq, corrispondente a 58.338,70 mc; il Comune non ha contestato specificamente i valori né prospettato superfici ulteriori idonee a determinare il superamento della soglia. È stata respinta la censura di ultrapetizione: il TAR poteva esaminare la conformità alla disciplina vigente nel 2010 in replica alle difese dell’Istituto. Tuttavia, la mancata doppia conformità non poteva costituire autonoma ragione di rigetto, perché non era stata indicata fra i motivi ostativi comunicati ai sensi dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990 e l’istruttoria comunale sul punto non risultava conclusa. Anche il secondo motivo è stato accolto quanto all’insufficienza del disallineamento documentale a sostenere il diniego: la verifica dell’indice doveva riguardare l’intero lotto funzionale e includere le superfici per funzioni private, ma il lotto non era identificabile mediante il solo certificato urbanistico, occorrendo esaminare titoli edilizi e atti di asservimento. In concreto, il Comune non aveva contestato il lotto assunto dall’Istituto né indicato superfici asservite ad altre costruzioni; i calcoli prodotti mostravano una capacità edificatoria consentita più che doppia rispetto alla volumetria esistente. È stata invece respinta la censura di contraddittorietà fondata sulla SCIA del Politecnico: la SCIA non è un provvedimento di assenso e il decorso del termine per i poteri inibitori non equivale a una valutazione favorevole sull’indice. L’appello è stato accolto e, in riforma della sentenza del TAR Lombardia, è stato accolto il ricorso di primo grado con annullamento del diniego e dell’ordine di ripristino, conseguente al diniego. Non è stata accolta la domanda di condanna del Comune al rilascio della sanatoria, poiché l’istruttoria non era conclusa e restavano verifiche di conformità riservate all’Amministrazione. Il Comune dovrà rideterminarsi sulla domanda del 2023, tenendo conto della sentenza e degli sviluppi del nuovo procedimento del 2026. Restano possibili i poteri repressivi sulle altre opere abusive eventualmente presenti nel compendio. Spese del doppio grado compensate.

Norme richiamate

• art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001

  Ciò non equivale ad attribuire a quegli elaborati il valore di “stato legittimo” dell’immobile, che si desume dai titoli abilitativi (art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001).

  La documentazione di una precedente domanda rinunciata può avere valore conoscitivo qualificato, ma non costituisce di per sé la rappresentazione dello stato legittimo dell’immobile, che deriva dai titoli abilitativi.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il difetto di doppia conformità non figura fra i motivi ostativi comunicati ai sensi dell’art. 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, il cui ultimo periodo preclude di addurre nel provvedimento finale motivi ulteriori rispetto a quelli oggetto della comunicazione, e l’istruttoria comunale sul punto non risulta conclusa.

  Il provvedimento finale non può essere fondato su motivi ostativi ulteriori rispetto a quelli previamente comunicati; nel caso concreto, la doppia conformità non poteva quindi costituire un’autonoma ragione di legittimità del diniego.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Non può invece essere accolta la domanda di condanna al rilascio del permesso di costruire in sanatoria, che eccede i limiti dell’art. 34, comma 2, c.p.a.: l’istruttoria comunale non si è conclusa e restano da svolgere le verifiche di conformità di competenza dell’Amministrazione.

  Il giudice non può ordinare il rilascio del titolo in sanatoria quando l’istruttoria amministrativa non è conclusa e residuano verifiche di conformità rimesse all’Amministrazione.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  Il rilievo relativo alla mancata prova della conformità dell’intervento alla disciplina vigente nel 2010 è stato formulato dal primo giudice in replica all’argomento difensivo secondo cui i soppalchi sarebbero senz’altro sanabili in quanto conformi al PGT vigente, e non eccede pertanto i limiti della domanda.

  Il giudice può esaminare la conformità dell’intervento alla disciplina vigente al momento della sua realizzazione in risposta a un argomento difensivo sulla sanabilità, senza incorrere per ciò solo in ultrapetizione; tale profilo non può tuttavia sorreggere autonomamente il diniego se non è stato comunicato come motivo ostativo.

• art. 13, comma 3, lettera b), punto ii), NTA del Piano delle Regole del PGT di Milano

  Il solo parametro richiamato dall’Amministrazione è quello di cui all’art. 13, comma 3, lettera b), punto ii), delle norme di attuazione del Piano delle Regole, che impone la modalità diretta convenzionata «per tutti gli interventi che superano l’Indice di edificabilità Fondiario (IF) di 7 mc/mq»; e l’art. 6, comma 2, delle norme di attuazione del Piano dei Servizi precisa che l’indice va determinato «tenuto conto anche della eventuale SL di funzioni urbane private».

  La modalità diretta convenzionata opera quando sia superato l’indice fondiario di 7 mc/mq; la verifica dell’indice deve includere anche la superficie lorda destinata a funzioni urbane private.

• art. 6, comma 2, NTA del Piano dei Servizi del PGT di Milano

  Nel calcolo andavano inoltre considerate le superfici destinate a funzioni private, secondo quanto dispone l’art. 6, comma 2, delle norme di attuazione del Piano dei Servizi.

  Nel calcolo dell’indice di edificabilità fondiaria vanno computate anche le superfici destinate a funzioni urbane private.

• art. 5, n. 20, NTA del Piano delle Regole del PGT di Milano

  Il concetto di lotto funzionale è definito dall’art. 5, n. 20, delle norme di attuazione del Piano delle Regole come «il lotto costituito anche da più particelle catastali e da più proprietà, asservito volumetricamente alle costruzioni comunque realizzate che permangono sullo stesso, a prescindere dall’epoca di realizzazione delle stesse, dai frazionamenti catastali e dalle modificazioni della proprietà nel frattempo intervenuti».

  Il lotto funzionale può comprendere più particelle e proprietà e si individua considerando l’asservimento volumetrico delle costruzioni; la sua corretta delimitazione richiede l’esame dei titoli edilizi e degli eventuali atti di asservimento, non essendo sufficiente il solo certificato urbanistico.

Massime di principio

• La valutazione unitaria dell’abuso edilizio ha funzione antielusiva: impedisce di frazionare artificiosamente un intervento unitario per sottrarlo alla disciplina o alla sanzione applicabile nel suo complesso, ma non comporta l’obbligo generalizzato di includere in un’unica domanda tutte le opere prive di titolo presenti nello stesso edificio. L’unitarietà va accertata in base alla connessione effettiva delle opere e al rischio concreto di elusione, non alla sola coincidenza dell’edificio o della proprietà.
• La documentazione allegata a una precedente domanda edilizia poi rinunciata può essere utilizzata dall’Amministrazione come elemento conoscitivo qualificato proveniente dal proprietario, per confrontare le rappresentazioni dello stato dei luoghi e chiedere chiarimenti; non assume però per ciò solo il valore di stato legittimo dell’immobile, che si desume dai titoli abilitativi.
• La verifica dell’indice di edificabilità riferito a un lotto funzionale deve considerare l’intero lotto e, ove previsto dalla disciplina urbanistica applicabile, anche le superfici destinate a funzioni private. La delimitazione del lotto funzionale richiede l’esame dei titoli edilizi e degli eventuali atti di asservimento e non può essere ricavata dal solo certificato urbanistico.
• Un diniego edilizio non può essere sostenuto da un motivo ostativo ulteriore rispetto a quelli comunicati nel preavviso di rigetto; un profilo non previamente comunicato e non istruito non può valere come autonoma ragione di legittimità del provvedimento finale.
• L’annullamento del diniego di sanatoria non consente al giudice di ordinare il rilascio del titolo quando l’istruttoria amministrativa non sia conclusa e restino verifiche di conformità riservate all’Amministrazione; in tal caso l’Amministrazione deve rideterminarsi nel rispetto delle statuizioni della sentenza.

Come è indicizzato