Sentenza n. 9369/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato i decreti con cui il MIT ha disposto la revoca parziale di finanziamenti PNRR destinati a due interventi PINQuA, per complessivi importi inizialmente assegnati pari a euro 14.998.599,50 e euro 15.000.000,00. La revoca ha riguardato, per il primo intervento, il lotto A, stimato in euro 4.999.533,17, e, per il secondo, i lotti A e C, stimati in euro 10.000.000,00. Il Comune ha dedotto: 1) eccesso di potere per difetto di istruttoria, motivazione apparente, perplessa, illogica e stereotipata, irragionevolezza, sproporzione ed errore sui presupposti, nonché violazione degli artt. 7 e 10 l. 241/1990 e del giusto procedimento; 2) violazione e falsa applicazione degli artt. 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990, degli artt. 7 e 8 l. 241/1990, dell’art. 4, comma 2, d.m. 495/1994 e dell’art. 139 d.lgs. 42/2004, per asserita insussistenza dei presupposti della revoca, superamento dei termini dell’autotutela e compressione della partecipazione; 3) violazione della legge e delle convenzioni, eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà e arbitrarietà nella determinazione della quota revocata, violazione dell’affidamento e illegittimo incameramento di fondi già anticipati. Il Comune sosteneva che, prima dell’avvio del procedimento, fosse stata avviata l’esecuzione in via d’urgenza di alcuni lotti e che per il lotto C del secondo intervento fosse in corso la sottoscrizione dell’ordine di attivazione.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondata la censura relativa alla partecipazione procedimentale, rilevando una sequenza istruttoria articolata e partecipata: monitoraggi sulla piattaforma ReGiS, richieste di chiarimenti e documentazione, interlocuzioni, comunicazione prodromica e formale avvio del procedimento, cui il Comune aveva risposto con memorie e documenti. Ha escluso il difetto di istruttoria e di motivazione, poiché i decreti erano fondati sui cronoprogrammi trasmessi dallo stesso Comune, sui dati di monitoraggio, sull’assenza di obbligazioni giuridicamente vincolanti e di evidenze contrattuali coerenti e sugli slittamenti delle fasi lavorative, elementi ritenuti idonei a evidenziare la ragionevole impossibilità di completare i lotti entro la scadenza allora prevista del 31 marzo 2026. Quanto al potere esercitato, il Collegio ha ritenuto applicabile la disciplina speciale PNRR prevista dall’art. 12, comma 1, lett. b), delle convenzioni e dall’art. 8 d.l. 77/2021, nonché dal Sistema di gestione e controllo PNRR del MIT. La revoca non è stata ricondotta esclusivamente ai paradigmi dell’autotutela generale degli artt. 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990, poiché le convenzioni consentivano la riduzione o revoca del contributo in caso di scostamenti e disallineamenti tali da compromettere il raggiungimento di milestone e target. Il MIT è stato ritenuto legittimato, e anzi tenuto, ad adottare misure di prevenzione e correzione quando gli elementi acquisiti non garantiscano, anche prospetticamente, il conseguimento degli obiettivi e la corretta gestione delle risorse europee. È stata inoltre ritenuta legittima la revoca mirata ai soli lotti privi di evidenze contrattuali idonee o di cronoprogrammi compatibili con la scadenza. La quantificazione provvisoria e prudenziale della quota revocata, effettuata in attesa del quadro economico dettagliato richiesto al Comune, non è stata considerata idonea a invalidare la determinazione sostanziale. Le spese sono state integralmente compensate in ragione della natura pubblica delle parti.

Norme richiamate

• commi 437-443 l. 160/2019

  Il PINQuA è stato istituito per ridurre il disagio abitativo e riqualificare alloggi e spazi pubblici.

• artt. 20, 22 e 24 Regolamento (UE) 2021/241

  Il finanziamento del Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza è subordinato alla verifica del conseguimento di milestone e target; il mancato o incompleto conseguimento può impedire il pagamento della relativa rata.

• art. 2, comma 3, d.l. 19/2024, convertito dalla l. 56/2024

  Disciplina la responsabilità dell’amministrazione centrale titolare dell’intervento e del soggetto attuatore rispetto al conseguimento degli obiettivi PNRR.

• art. 8 d.l. 77/2021, convertito dalla l. 108/2021

  Attribuisce all’amministrazione centrale titolare, anche tramite l’Unità di missione, funzioni di gestione, monitoraggio, rendicontazione e controllo, nonché il compito di adottare le misure necessarie per assicurare il conseguimento di milestone e target, comprese misure correttive e revoche.

• art. 12, comma 1, lett. b), Convenzioni MIT-Comune

  Qualora l'attuazione della proposta dovesse procedere in sostanziale difformità dalle modalità, dai tempi, dai contenuti, dalle finalità e dagli obblighi sanciti e prescritti dalla normativa comunitaria e nazionale applicabile alla presente Convenzione e dal PNRR, ovvero, qualora si individuino eventuali scostamenti e disallineamenti rispetto a quanto programmato, l’Amministrazione responsabile titolare dell’intervento PNRR valuta, congiuntamente con il Servizio Centrale per il PNRR, la portata e la natura delle variazioni e il loro impatto su elementi sostanziali della proposta (come i tempi di realizzazione, i costi stimati, gli indicatori di realizzazione) ed adotta tutte le iniziative necessarie a correggere e sanzionare le irregolarità, ovvero avvia le più opportune forme di riduzione o revoca dei contributi, come previsto dall’art. 8 del DL 77/2021.

  La convenzione costituisce una disciplina speciale che consente la riduzione o revoca del finanziamento in presenza di scostamenti temporali e attuativi idonei a pregiudicare il raggiungimento dei target PNRR.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Il Comune ne aveva invocato la violazione, ma il TAR ha ritenuto che la fattispecie fosse regolata principalmente dalle clausole speciali PNRR e convenzionali, non dai soli paradigmi dell’autotutela generale.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il Comune ne aveva invocato la violazione con riferimento ai termini dell’autotutela; la censura è stata ritenuta non decisiva perché la revoca trovava fondamento nella disciplina speciale PNRR e nelle convenzioni.

• artt. 7 e 10 l. 241/1990

  Il procedimento è stato ritenuto rispettoso della partecipazione, essendo preceduto da richieste di chiarimenti, interlocuzioni, comunicazione prodromica e formale avvio, con possibilità per il Comune di presentare memorie e documenti.

Massime di principio

• Nel sistema PNRR, la revoca o riduzione del finanziamento può essere disposta sulla base delle speciali clausole normative e convenzionali che collegano l’erogazione al conseguimento di milestone e target, senza che la fattispecie debba essere ricondotta esclusivamente all’annullamento d’ufficio o alla revoca generale disciplinati dagli artt. 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990.
• L’amministrazione centrale titolare di un intervento PNRR può legittimamente assumere l’assenza di obbligazioni giuridicamente vincolanti, l’incoerenza delle evidenze contrattuali e gli scostamenti dai cronoprogrammi quali indicatori oggettivi della ragionevole probabilità di mancato completamento dell’intervento entro la scadenza, adottando misure correttive o revocatorie.
• Quando il procedimento di revoca di un finanziamento PNRR sia preceduto da monitoraggi, richieste di chiarimenti, interlocuzioni, comunicazione prodromica e formale avvio, e il beneficiario abbia potuto presentare memorie e documenti effettivamente considerati, non sussiste violazione del contraddittorio procedimentale.
• La motivazione di una revoca parziale di finanziamenti PNRR è sufficiente quando individua i ritardi, gli scostamenti dai cronoprogrammi, l’assenza di adeguate evidenze contrattuali e il loro impatto sulla possibilità di conseguire i target entro il termine previsto, anche mediante il riferimento a documentazione istruttoria acquisita nel procedimento.
• La revoca parziale può essere limitata ai singoli lotti privi di condizioni minime di fattibilità o di cronoprogrammi compatibili con la scadenza del programma; la quantificazione provvisoria e prudenziale della quota revocata, in attesa del quadro economico dettagliato richiesto al beneficiario, non determina di per sé l’illegittimità dell’atto quando la revoca sostanziale sia adeguatamente motivata.

Come è indicizzato