Sentenza n. 35/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Le appellanti contestavano la sentenza del TAR Campania n. 3545/2023, deducendo: l’erronea qualificazione del vincolo paesaggistico previsto dall’art. 142, comma 1, lett. c), d.lgs. 42/2004, che sarebbe stato esistente ma inefficace; la violazione dell’art. 142, comma 2, lett. c), dello stesso decreto, sostenendo che l’area sarebbe stata esclusa dal vincolo; l’erronea qualificazione dell’intervento come ristrutturazione urbanistica anziché ristrutturazione edilizia; l’idoneità della SCIA alternativa al permesso di costruire presentata il 1° ottobre 2021; la formazione del silenzio-assenso per decorso dei termini della conferenza di servizi e per la mancata risposta della Soprintendenza; la violazione degli artt. 14-ter, comma 7, e 2, comma 8-bis, l. 241/1990, nonché dell’art. 22 d.P.R. 380/2001. Il progetto prevedeva la demolizione e ricostruzione dell’ex tabacchificio, con realizzazione di 98 alloggi e opere connesse. La Soprintendenza aveva più volte richiesto integrazioni documentali, dichiarando che, sino alla loro ricezione, il procedimento di propria competenza non poteva ritenersi avviato e non decorrevano i termini per l’espressione del parere o per il silenzio. Il Comune aveva inoltre ritenuto necessaria l’autorizzazione paesaggistica, il permesso di costruire convenzionato e una convenzione urbanistica approvata dal Consiglio comunale. In appello è stata formulata anche una domanda risarcitoria per la perdita dei benefici fiscali del sismabonus acquisti.

La decisione

L’appello è stato integralmente respinto. Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondata la tesi secondo cui il vincolo paesaggistico sarebbe esistente ma inefficace. L’immobile ricade nella fascia di rispetto di 150 metri da un corso d’acqua tutelato dall’art. 142, comma 1, lett. c), d.lgs. 42/2004; non ricorrevano le deroghe del comma 2, poiché l’area non era classificata come zona A o B alla data rilevante e il Comune non aveva delimitato il centro edificato secondo la l. 865/1971. Le previsioni urbanistiche comunali che consentivano un incremento volumetrico non potevano derogare al vincolo paesaggistico legale. La nota della Soprintendenza prodotta in appello non attestava l’inesistenza del vincolo, ma rinviava al certificato di destinazione urbanistica, che ne confermava l’esistenza. L’intervento è stato correttamente qualificato come ristrutturazione urbanistica ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. f), d.P.R. 380/2001, poiché comportava la sostituzione del tessuto urbanistico-edilizio con un diverso insediamento residenziale e incideva sulle infrastrutture primarie. La SCIA alternativa non era titolo idoneo: mancava l’autorizzazione paesaggistica e, alla data di presentazione, l’intervento avrebbe comunque richiesto un permesso di costruire convenzionato. La novella del 2022, che ha ampliato gli interventi assentibili con SCIA alternativa nelle aree tutelate, non era applicabile ratione temporis. Non si era formato alcun silenzio-assenso: la conferenza di servizi non si era conclusa con una determinazione finale, la convenzione urbanistica non era mai stata approvata dal Consiglio comunale e la Soprintendenza aveva dichiarato incompleta la documentazione, escludendo l’avvio del proprio procedimento e il decorso dei termini. La domanda risarcitoria è stata ritenuta inammissibile perché proposta per la prima volta in appello e, comunque, infondata quale conseguenza del rigetto della domanda di annullamento. Le appellanti sono state condannate alle spese del grado, liquidate in euro 4.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 142, comma 1, lett. c), d.lgs. 42/2004

  fascia di rispetto di 150 metri dai corsi d’acqua iscritti nell’elenco delle acque pubbliche

  Il vincolo paesaggistico fluviale opera direttamente in forza della legge e, nel caso concreto, risultava esistente ed efficace.

• art. 142, comma 2, lett. a) e c), d.lgs. 42/2004

  Il vincolo non si applica alle aree che alla data del 6 settembre 1985 erano delimitate negli strumenti urbanistici come zone A e B e, nei comuni sprovvisti di tali strumenti, ai centri edificati perimetrati ai sensi dell’articolo 18 della legge 22 ottobre 1971, n. 865.

  Le deroghe al vincolo non erano applicabili, poiché l’area non ricadeva in zona A o B e il Comune non aveva delimitato il centro edificato secondo la disciplina richiamata.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  La Soprintendenza doveva poter esercitare le proprie competenze sulla base della documentazione completa; le richieste di integrazione impedivano di ritenere avviato il relativo procedimento e decorso il termine per il parere.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  La disciplina della ristrutturazione edilizia e della SCIA alternativa, come modificata nel 2022, non era applicabile ratione temporis alla SCIA presentata nel 2021.

• art. 3, comma 1, lett. f), d.P.R. 380/2001

  L’intervento è stato qualificato come ristrutturazione urbanistica perché diretto a sostituire il tessuto urbanistico-edilizio esistente con altro diverso, incidendo anche sul disegno dei lotti e sulle infrastrutture.

• art. 14-ter, comma 7, l. 241/1990

  Il decorso dei termini della conferenza di servizi non ha prodotto l’effetto invocato, poiché la conferenza non si era conclusa con una determinazione finale e mancavano gli apporti necessari dell’autorità paesaggistica.

• art. 20 l. 241/1990

  In presenza di vincolo paesaggistico e della mancata acquisizione del parere dell’autorità preposta alla tutela, non può configurarsi il silenzio-assenso sull’intervento.

• art. 28-bis d.P.R. 380/2001

  Il permesso di costruire convenzionato richiede l’approvazione della relativa convenzione; nel caso concreto il Consiglio comunale non aveva approvato alcuna convenzione.

• art. 22 d.P.R. 380/2001

  La SCIA alternativa non era sufficiente per assentire l’intervento, sia per la mancanza dell’autorizzazione paesaggistica sia per la necessità del permesso di costruire convenzionato.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  La decisione è stata assunta all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato con trattazione da remoto.

Massime di principio

• Il vincolo paesaggistico imposto direttamente dall’art. 142, comma 1, lett. c), d.lgs. 42/2004 sulle fasce di rispetto dei corsi d’acqua è efficace quando l’area ricade nella fascia legale e non ricorrono le tassative deroghe del comma 2; le previsioni degli strumenti urbanistici comunali non possono introdurre deroghe ulteriori.
• La compatibilità urbanistica di un intervento e la possibilità di realizzare incrementi volumetrici secondo la disciplina comunale non escludono né rendono inefficace un vincolo paesaggistico imposto direttamente dalla legge.
• Un intervento che sostituisce il tessuto urbanistico-edilizio esistente con un insediamento diverso, modificando in modo significativo l’assetto dei lotti, della viabilità o delle infrastrutture primarie, costituisce ristrutturazione urbanistica ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. f), d.P.R. 380/2001, anche se formalmente riferito a un singolo complesso edilizio.
• In presenza di vincolo paesaggistico, la SCIA alternativa al permesso di costruire non può legittimare un intervento soggetto alla preventiva autorizzazione paesaggistica; inoltre, la disciplina ampliativa introdotta successivamente non si applica alle SCIA presentate anteriormente alla sua entrata in vigore.
• Il silenzio-assenso non si forma quando la conferenza di servizi non si è conclusa con una determinazione finale, l’autorità paesaggistica ha dichiarato incompleta la documentazione e ha escluso l’avvio del proprio procedimento, oppure manca un parere necessario per la tutela paesaggistica.
• Una domanda risarcitoria proposta per la prima volta in appello e soltanto con memoria non è ammissibile; in ogni caso, il rigetto della domanda di annullamento dell’atto esclude, nel caso concreto, il presupposto della responsabilità amministrativa dedotta.

Come è indicizzato