Sentenza n. 8747/2026 - Roma, Sezione 1T

Esito

La controversia

La concessionaria ha impugnato il decreto ministeriale che, approvando il progetto di adeguamento delle gallerie dell'autostrada della Cisa A15 previsto dal d.lgs. n. 264/2006, ha stralciato dal quadro economico la voce B12 "Pattugliamenti", pari a euro 662.044,04. La ricorrente ha dedotto la violazione e falsa applicazione dell'art. 3 del d.lgs. n. 264/2006 e della direttiva 2004/54/CE, la violazione dell'art. 97 Cost., eccesso di potere per difetto, erroneità e falsa rappresentazione dei presupposti, travisamento dei fatti, contraddittorietà, difetto o insufficienza della motivazione, illogicità manifesta e violazione del legittimo affidamento. In particolare, ha sostenuto che la normativa consentisse di posticipare l'adeguamento strutturale delle gallerie, purché fossero adottate misure alternative di sicurezza equivalenti, tra cui i pattugliamenti; che la rimodulazione del progetto fosse stata richiesta dalla stessa Amministrazione per contenere l'aumento tariffario; e che, pertanto, lo stralcio della relativa spesa fosse contraddittorio e lesivo dell'affidamento maturato sull'approvazione integrale del progetto. Nel corso del giudizio la ricorrente ha inoltre sollevato dubbi sulla giurisdizione del giudice amministrativo.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, senza esaminare le censure sostanziali. Applicando il criterio del petitum sostanziale, ha ritenuto che, al di là della formale impugnazione di un decreto amministrativo, la controversia riguardasse in realtà il riconoscimento di una pretesa economica della concessionaria nell'ambito della fase esecutiva del rapporto concessorio. La contestazione non investiva il potere pubblicistico di approvazione del progetto in sé, ma l'inclusione di una specifica voce di costo tra quelle ammesse a investimento e remunerazione. Secondo il Collegio, esaurita la fase pubblicistica di scelta del concessionario, le controversie relative alla delimitazione e all'attuazione del rapporto contrattuale, agli adempimenti delle obbligazioni e ai loro effetti patrimoniali spettano al giudice ordinario, salvo che l'Amministrazione eserciti poteri autoritativi riconosciuti dalla legge, circostanza non ravvisata nel caso concreto. Il TAR ha indicato il giudice ordinario quale giudice munito di giurisdizione, disponendo che il giudizio possa essere riassunto ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 3 d.lgs. 264/2006

  ove fosse possibile soddisfare i requisiti di sicurezza soltanto con soluzioni tecniche non realizzabili o realizzabili a costi non proporzionati, i gestori possono proporre misure di riduzione dei rischi come soluzione alternativa, purché assicurino una protezione equivalente o accresciuta degli utenti

  Norma invocata dalla concessionaria a sostegno dell'ammissibilità delle misure compensative e della relativa voce di costo; il TAR non ne ha esaminato il merito per difetto di giurisdizione.

• art. 10, comma 7, d.lgs. 264/2006

  termine del 30 aprile 2019 per il rispetto dei requisiti minimi di sicurezza delle gallerie già in esercizio

  Norma richiamata nella ricostruzione della disciplina degli interventi di adeguamento; il TAR non ne ha scrutinato l'applicazione sostanziale.

• art. 97 Cost.

  Parametro costituzionale richiamato dalla ricorrente, unitamente ai vizi di motivazione e illogicità; non esaminato per il difetto di giurisdizione.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione del giudizio davanti al giudice ordinario individuato come munito di giurisdizione.

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale, cioè alla reale natura della posizione giuridica fatta valere e alla causa petendi, non alla forma dell'azione proposta né alla qualificazione formale dell'atto impugnato.
• Nella fase esecutiva di un rapporto concessorio, le controversie concernenti la delimitazione del contenuto del rapporto, l'adempimento delle obbligazioni e i relativi effetti patrimoniali spettano, di regola, al giudice ordinario, in quanto attinenti a diritti soggettivi.
• La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sui rapporti concessori non si estende alle controversie meramente patrimoniali relative all'attuazione del rapporto, quando non sia in discussione l'esercizio di poteri autoritativi riconducibili alle funzioni pubblicistiche dell'amministrazione.
• La formale impugnazione di un provvedimento amministrativo non radica la giurisdizione amministrativa quando la domanda mira sostanzialmente al riconoscimento di una pretesa economica derivante dal rapporto contrattuale o concessorio.
• La giurisdizione amministrativa può permanere nella fase esecutiva del rapporto concessorio quando l'amministrazione eserciti poteri autoritativi previsti dalla legge, come l'annullamento d'ufficio dell'affidamento o altri poteri incidenti autoritativamente sul rapporto; in assenza di tali poteri, la controversia appartiene al giudice ordinario.

Come è indicizzato