Sentenza n. 54/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Comune ha agito per accertare l'inadempimento della società agli obblighi derivanti dalle convenzioni urbanistiche del 4 agosto 1992 e del 26 giugno 1997, ottenere una pronuncia costitutiva ex art. 2932 c.c. per il trasferimento gratuito delle aree destinate a strade, marciapiedi, verde e parcheggi, nonché conseguire il risarcimento dei danni, quantificato almeno nei costi delle opere di urbanizzazione non eseguite. La società ha chiesto il rinvio della causa per favorire una definizione consensuale, ha eccepito il difetto di giurisdizione amministrativa sostenendo la natura privatistica della controversia e ha dedotto di avere eseguito in larga parte le opere. Il Comune aveva già diffidato la società all'esecuzione delle opere nel 1999 e nel 2018; il precedente giudizio contro la diffida e il diniego di autotutela si era concluso con sentenza passata in giudicato.

La decisione

Il TAR ha rigettato l'istanza di rinvio, poiché il rinvio è ammesso solo in casi eccezionali e il Comune vi si opponeva. Ha respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo sussistente la giurisdizione esclusiva amministrativa ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2 e lett. f), c.p.a., trattandosi di controversia relativa all'esecuzione di convenzioni urbanistiche qualificabili come accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento e comunque attinenti all'uso del territorio. Nel merito ha accertato il parziale inadempimento della società, rilevando che il Comune aveva provato la fonte degli obblighi e che spettava alla società dimostrare l'adempimento, prova non fornita integralmente. Ha ritenuto ammissibile l'azione ex art. 2932 c.c. anche per gli obblighi di trasferimento derivanti da convenzioni urbanistiche e ha disposto il trasferimento coattivo e gratuito al Comune di Thiene delle aree censite al Catasto Terreni, Foglio 21, mappali 563 e 562, per complessivi 494 mq, ordinando la trascrizione dell'acquisto. Ha inoltre riconosciuto l'an debeatur risarcitorio, ma non ha liquidato immediatamente il danno: ai sensi dell'art. 34, comma 4, c.p.a., ha fissato quale criterio il valore attuale delle opere di urbanizzazione ancora da eseguire o completare, da individuare e quantificare mediante verifica tecnica congiunta nel contraddittorio delle parti. La società dovrà formulare una proposta risarcitoria entro 180 giorni; in mancanza di accordo o in caso di ulteriore inadempimento, il Comune potrà chiedere al TAR la determinazione della somma o l'adempimento. Le spese sono state compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2 c.p.a.

  formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie sull'esecuzione delle convenzioni urbanistiche qualificabili come accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento.

• art. 133, comma 1, lett. f) c.p.a.

  controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell'uso del territorio

  Concorre a fondare la giurisdizione esclusiva amministrativa sulle controversie relative alle convenzioni urbanistiche e all'uso del territorio.

• art. 11 l. 241/1990

  Le convenzioni urbanistiche possono avere valore di accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo; gli obblighi assunti in tali accordi sono suscettibili di esecuzione anche mediante l'azione prevista dall'art. 2932 c.c.

• art. 2697 c.c.

  Il creditore che agisce per l'adempimento deve provare la fonte negoziale o legale del diritto e può limitarsi ad allegare l'inadempimento; spetta al debitore provare il fatto estintivo dell'adempimento.

• art. 2932 c.c.

  se colui che è obbligato a concludere un contratto non adempie l'obbligazione, l'altra parte, qualora sia possibile e non sia escluso dal titolo, può ottenere una sentenza che produca gli effetti del contratto non concluso

  L'azione è applicabile anche agli obblighi di prestare il consenso al trasferimento di aree derivanti da convenzioni urbanistiche e consente una pronuncia costitutiva che produca gli effetti del trasferimento non eseguito.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Consente al giudice di stabilire i criteri ai quali l'amministrazione e il privato devono attenersi per la determinazione del danno quando la quantificazione non è immediatamente possibile.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio della trattazione può essere disposto soltanto in casi eccezionali.

Massime di principio

• Le controversie relative all'adempimento o alla risoluzione di convenzioni urbanistiche rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, sia perché tali convenzioni sono accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento, sia perché riguardano atti e rapporti inerenti all'uso del territorio.
• L'azione ex art. 2932 c.c. è proponibile anche dalla pubblica amministrazione per ottenere l'esecuzione in forma specifica dell'obbligo, assunto in una convenzione urbanistica, di trasferire gratuitamente aree destinate a opere di urbanizzazione.
• Nel giudizio di adempimento, il creditore deve provare la fonte dell'obbligazione e allegare l'inadempimento, mentre grava sul debitore l'onere di dimostrare l'adempimento; in mancanza di prova dell'integrale esecuzione, può essere accertato l'inadempimento parziale.
• Quando l'esistenza del danno da inadempimento è accertata ma la sua precisa quantificazione richiede una verifica tecnica, il giudice può pronunciare una sentenza sui criteri ex art. 34, comma 4, c.p.a., commisurando il risarcimento al valore attuale delle opere di urbanizzazione ancora da eseguire o completare.

Come è indicizzato