Sentenza n. 273/2026 - Bari, Sezione U

Esito

La controversia

L’impresa, dichiarata aggiudicataria definitiva di una gara per lavori urgenti presso un istituto scolastico, non era stata convocata per la stipula del contratto. Dopo diffide, un ricorso avverso il silenzio e la nomina di un commissario ad acta, la Provincia aveva comunicato l’avvio del procedimento di revoca dell’intera gara, motivandolo con la mancata acquisizione di ulteriori finanziamenti destinati al recupero dell’intero edificio scolastico e con la conseguente non convenienza dell’esecuzione dei soli lavori sulla palestra. Con determinazione del 16 gennaio 2020 la Provincia aveva quindi revocato la procedura senza riconoscere né il risarcimento del danno né l’indennizzo previsto dall’art. 21-quinquies l. 241/1990. Il primo motivo deduceva responsabilità precontrattuale ex art. 1337 c.c., violazione del bando, erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità e irragionevolezza, sostenendo che l’inagibilità dell’edificio fosse nota già prima della gara e che la Provincia avesse colpevolmente ritardato la stipula per circa tre anni. Il secondo motivo, subordinato, deduceva violazione dell’art. 21-quinquies l. 241/1990 e difetto di istruttoria, chiedendo la condanna al pagamento dell’indennizzo, quantificato nella stessa somma richiesta a titolo risarcitorio.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente nei termini indicati in motivazione. È stata respinta la domanda risarcitoria fondata sulla responsabilità precontrattuale: il TAR ha ritenuto non irragionevole il tentativo della Provincia di utilizzare il finanziamento CIPE già disponibile per la palestra e di abbinarvi un ulteriore finanziamento PON/FESR per il recupero dell’intero edificio. Il ritardo di circa tre anni è stato ritenuto giustificato dalla ricerca del finanziamento aggiuntivo; la mancata acquisizione di quest’ultimo non è stata imputata a colpa dell’amministrazione e non sono stati ravvisati né colpa grave né dolo, anche perché l’ente non avrebbe tratto alcun vantaggio dal danno arrecato all’impresa. È stata invece accolta la domanda subordinata relativa all’indennizzo. La revoca per nuova valutazione dell’interesse pubblico era legittimamente esercitabile, ma, avendo inciso su un’aggiudicazione definitiva produttiva di effetti durevoli e arrecato un pregiudizio diretto all’aggiudicataria, faceva sorgere l’obbligo legale di indennizzo. Il pregiudizio è stato individuato nella perdita della possibilità di eseguire la commessa, con effetti negativi sul curriculum e sul conto economico dell’impresa. Le clausole del bando e del disciplinare che escludevano pretese dei concorrenti in caso di annullamento o revoca della gara non sono state ritenute ostative, poiché riferite alla gara e non alla revoca dell’aggiudicazione definitiva, che costituisce il fatto generatore dell’obbligo indennitario. L’importo richiesto non è stato riconosciuto integralmente, perché il risarcimento mira alla reintegrazione integrale del patrimonio leso da un illecito, mentre l’indennizzo compensa un pregiudizio derivante da un atto lecito. L’indennizzo è stato liquidato equitativamente in euro 10.000,00, comprensivi di interessi e rivalutazione, oltre agli interessi legali dalla sentenza al saldo. La Provincia è stata altresì condannata alle spese di lite, liquidate in euro 2.000,00 oltre accessori e rimborso del contributo unificato se versato.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l'amministrazione ha l'obbligo di provvedere al loro indennizzo

  La revoca per nuova valutazione dell’interesse pubblico originario è possibile, ma se incide su un atto definitivamente attributivo di vantaggi e arreca un pregiudizio ai soggetti direttamente interessati, sorge l’obbligo legale di corrispondere un indennizzo. L’indennizzo non coincide con il risarcimento del danno e non può essere escluso da clausole del bando riferite alla revoca della gara quando il pregiudizio deriva dalla revoca dell’aggiudicazione definitiva.

• art. 1337 c.c.

  La responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione richiede una condotta contraria a buona fede e, nel caso esaminato, non è stata riconosciuta in assenza di colpa grave o dolo dell’amministrazione.

• art. 11 d.lgs. 163/2006

  Divenuta efficace l'aggiudicazione definitiva, e fatto salvo l'esercizio dei poteri di autotutela nei casi consentiti dalle norme vigenti, la stipulazione del contratto di appalto o di concessione ha luogo entro il termine di sessanta giorni, salvo diverso termine previsto nel bando o nell'invito ad offrire, ovvero l'ipotesi di differimento espressamente concordata con l'aggiudicatario

  La norma è richiamata quale disciplina ratione temporis applicabile al termine per la stipula dopo l’aggiudicazione definitiva; la vicenda si è conclusa, tuttavia, con la revoca in autotutela.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  È richiamato quale fondamento processuale dell’istanza di nomina del commissario ad acta dopo l’inosservanza dell’ordine giudiziale di concludere il procedimento.

Massime di principio

• La revoca di un procedimento di gara o di un’aggiudicazione per nuova valutazione dell’interesse pubblico può essere legittimamente disposta dall’amministrazione, ma quando la revoca incide su un’aggiudicazione definitiva, quale atto definitivamente attributivo di un vantaggio ed efficace in modo durevole, essa comporta l’obbligo legale di indennizzare il soggetto direttamente interessato per il pregiudizio arrecato.
• L’indennizzo ex art. 21-quinquies l. 241/1990 è distinto dal risarcimento del danno: il primo compensa un pregiudizio prodotto da un atto lecito di revoca, mentre il secondo presuppone un illecito e tende alla reintegrazione integrale del patrimonio leso.
• Le clausole del bando o del disciplinare che escludono pretese dei concorrenti in caso di annullamento o revoca della gara non escludono l’indennizzo dovuto per la successiva revoca dell’aggiudicazione definitiva, se il loro tenore riguarda la gara e non l’atto definitivo attributivo del vantaggio.
• La responsabilità precontrattuale dell’amministrazione non deriva automaticamente dal ritardo nella stipula o dalla successiva revoca legittima della gara; occorre una condotta contraria a buona fede assistita da colpa, e nel caso esaminato non è stata ravvisata in assenza di colpa grave o dolo.
• L’indennizzo può essere liquidato equitativamente in relazione al pregiudizio concretamente subito, tenendo conto, tra l’altro, delle spese di partecipazione alla gara e degli effetti negativi derivanti dalla perdita della commessa, senza automatica coincidenza con l’utile che sarebbe derivato dall’esecuzione del contratto.

Come è indicizzato