Sentenza n. 2860/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la richiesta comunale di pagamento del costo di costruzione e ha chiesto l’accertamento del diritto all’esonero dal contributo di costruzione ai sensi dell’art. 17, comma 3, lett. c), d.P.R. n. 380/2001. L’intervento riguardava la ristrutturazione, con cambio parziale di destinazione d’uso da industriale a scolastico, di un complesso immobiliare destinato a nuova sede di una scuola primaria e secondaria parificata. Con il primo motivo la ricorrente ha sostenuto che l’opera costituisse un’opera pubblica o di interesse generale realizzata da un ente istituzionalmente competente, assumendo di dover essere equiparata a tale ente in ragione dello svolgimento di un’attività d’interesse generale. Con il secondo motivo ha invocato l’esenzione prevista per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici, deducendo che l’edificio scolastico costituisse un’opera di urbanizzazione secondaria e che l’intervento fosse compatibile con il P.G.T. comunale.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e ha confermato la debenza del contributo. Ha preliminarmente rilevato che la controversia sulla spettanza e liquidazione del contributo di costruzione rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e concerne l’accertamento di un rapporto di credito. Il contributo di costruzione costituisce un corrispettivo di diritto pubblico, non tributario, collegato alla partecipazione del privato ai costi dell’urbanizzazione e all’incremento di valore dell’immobile; le relative esenzioni, aventi carattere eccezionale, sono tassative e devono essere interpretate restrittivamente. Quanto alla prima parte dell’art. 17, comma 3, lett. c), d.P.R. n. 380/2001, il Collegio ha escluso il requisito soggettivo: l’intervento è stato realizzato da un soggetto privato nell’esercizio di un’attività imprenditoriale lucrativa, senza concessione, delega o altro rapporto giuridico con il Comune che lo rendesse organo indiretto dell’amministrazione. Non sono decisive né la rilevanza pubblicistica dell’attività scolastica, né la fruibilità del servizio da parte della collettività, né l’equipollenza dei titoli rilasciati rispetto a quelli delle scuole pubbliche. Quanto alla seconda parte della disposizione, il TAR ha precisato che non basta la mera compatibilità urbanistica dell’opera con lo strumento urbanistico, né la sua astratta riconducibilità alla categoria delle opere di urbanizzazione secondaria. Occorre che l’opera sia specificamente prevista e qualificata come opera di urbanizzazione dallo strumento urbanistico, in modo tale che, in mancanza dell’iniziativa privata, l’amministrazione avrebbe dovuto attivarsi per realizzarla. La ricorrente aveva dimostrato soltanto la compatibilità dell’intervento con la destinazione dell’area ad ambiti residenziali semiestensivi, senza provare una specifica previsione del P.G.T. relativa alla realizzazione dell’opera scolastica. Il ricorso è stato quindi respinto, con condanna della ricorrente alle spese di giudizio, liquidate in euro 3.000 oltre IVA e accessori.

Norme richiamate

• art. 17, comma 3, lett. c), d.P.R. n. 380/2001

  per gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici

  La disposizione contempla due autonome ipotesi di esonero: la prima richiede un’opera pubblica o di interesse generale e la realizzazione da parte dell’ente istituzionalmente competente, ovvero da un privato che agisca quale organo indiretto dell’amministrazione in forza di concessione, delega o analogo vincolo giuridico; la seconda richiede un’opera di urbanizzazione specificamente prevista e qualificata dallo strumento urbanistico, non essendo sufficiente la mera compatibilità urbanistica.

• art. 16 d.P.R. n. 380/2001

  Il contributo di costruzione, articolato in oneri di urbanizzazione e costo di costruzione, costituisce la regola generale di onerosità del titolo edilizio e una compartecipazione del privato ai costi pubblici dell’urbanizzazione e all’incremento di valore immobiliare.

• art. 23 d.P.R. n. 380/2001

  Costituisce il riferimento normativo della SCIA alternativa al permesso di costruire presentata per l’intervento edilizio; la presentazione della SCIA non esclude, di per sé, l’obbligo di corrispondere il contributo di costruzione.

• art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi a oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica ed edilizia, concernenti anche la spettanza e la liquidazione del contributo di costruzione.

• art. 44 l.r. Lombardia n. 12/2005

  È stato invocato dalla ricorrente per sostenere la qualificazione dell’istituto scolastico come opera di urbanizzazione; il TAR ha escluso che la sola astratta riconducibilità dell’intervento a tale categoria fosse sufficiente, in assenza di una specifica previsione urbanistica.

• art. 16, comma 8, d.P.R. n. 380/2001

  È stato richiamato dalla ricorrente in relazione alla qualificazione delle opere scolastiche come opere di urbanizzazione; tale qualificazione astratta non esonera dal contributo in mancanza degli ulteriori presupposti previsti dall’art. 17, comma 3, lett. c).

• art. 23 Cost.

  Il contributo di costruzione è stato ricondotto dal giudice alle prestazioni patrimoniali imposte, pur non essendo un tributo e pur non essendo caratterizzato da un rigido rapporto sinallagmatico con il rilascio del titolo edilizio.

Massime di principio

• L’esenzione dal contributo di costruzione prevista per opere pubbliche o di interesse generale realizzate da enti istituzionalmente competenti richiede sia un requisito oggettivo, relativo alla natura dell’opera, sia un requisito soggettivo, relativo alla realizzazione da parte di un ente pubblico o di un soggetto privato che agisca per conto dell’amministrazione quale suo organo indiretto.
• Lo svolgimento da parte di un soggetto privato di un’attività di interesse generale, anche se rivolta alla collettività e idonea a produrre titoli equipollenti a quelli pubblici, non comporta l’equiparazione all’ente istituzionalmente competente quando l’attività è esercitata in forma imprenditoriale e lucrativa, in assenza di concessione, delega o altro vincolo giuridico con l’amministrazione.
• L’esenzione per opere di urbanizzazione eseguite anche da privati richiede che l’opera sia specificamente prevista e qualificata come tale dallo strumento urbanistico; la mera compatibilità dell’intervento con la destinazione urbanistica dell’area e la sua astratta riconducibilità a un’opera di urbanizzazione non sono sufficienti.
• Le ipotesi di esenzione dal contributo di costruzione sono eccezionali, tassative e soggette a interpretazione restrittiva; né il giudice né l’amministrazione possono introdurre esenzioni o riduzioni diverse da quelle espressamente previste dalla legge.

Come è indicizzato