Corte di giustizia, Sentenza C-212/21

Impugnazioni relative al riesame interno di una delibera BEI di finanziamento di un progetto a biomassa

La pronuncia riguarda due impugnazioni contro la sentenza del Tribunale nella causa T-9/19, con cui era stata annullata la decisione della BEI che aveva dichiarato irricevibile la richiesta di riesame interno presentata da ClientEarth contro la delibera del 12 aprile 2018, relativa al finanziamento di una centrale elettrica a biomassa in Galizia. La Corte esamina il rapporto tra il regolamento n. 1367/2006, la convenzione di Aarhus e il regime speciale della BEI previsto dal TFUE e dal suo statuto.

Fatti e procedimento principale

Il consiglio di amministrazione della BEI aveva approvato il 12 aprile 2018 un prestito fino a 60 milioni di euro per il progetto Curtis. ClientEarth, ONG ambientalista, aveva chiesto il riesame interno di tale delibera ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento n. 1367/2006. La BEI aveva respinto la richiesta come irricevibile, ritenendo che la delibera non fosse un "atto amministrativo" ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), perché non adottata nell’ambito del diritto ambientale e priva di effetti esterni e giuridicamente vincolanti.

Questioni esaminate dalla Corte

La Corte affronta tre profili principali:

• se il Tribunale abbia correttamente respinto l’argomento della BEI fondato sulla sua indipendenza nelle operazioni finanziarie e sull’articolo 271, lettera c), TFUE;
• se il Tribunale abbia correttamente interpretato la convenzione di Aarhus e il regolamento n. 1367/2006;
• se la delibera del 12 aprile 2018 sia un provvedimento di portata individuale con effetti esterni e giuridicamente vincolanti.

Indipendenza della BEI e articolo 271, lettera c), TFUE

La Corte osserva che la decisione controversa della BEI non si fondava autonomamente sull’asserita incompatibilità del riesame interno con l’indipendenza della BEI; pertanto il Tribunale non ha snaturato il contenuto della decisione nel ritenere irricevibile tale argomento. La Corte chiarisce poi che la violazione di una norma di diritto primario non impone di per sé un rilievo d’ufficio, salvo che si tratti di questioni di competenza o di ordine pubblico; tuttavia, l’articolo 271, lettera c), TFUE non osta in via di principio né alla richiesta di riesame interno né al ricorso avverso la decisione che dichiara irricevibile tale richiesta.

La Corte sottolinea che l’articolo 271, lettera c), TFUE limita la possibilità di impugnare direttamente determinate deliberazioni del consiglio di amministrazione della BEI, ma non disciplina direttamente il ricorso contro la decisione della BEI sul riesame interno. In questa seconda ipotesi, il giudice dell’Unione non controlla la fondatezza della delibera finanziaria, bensì solo la legittimità del rigetto della richiesta di riesame interno. Per questo motivo, il controllo giurisdizionale non viola la disciplina speciale dell’articolo 271, lettera c), TFUE.

Interpretazione conforme alla convenzione di Aarhus

La Corte ribadisce che il regolamento n. 1367/2006, adottato per attuare l’articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus nel contesto delle istituzioni dell’Unione, deve essere interpretato, per quanto possibile, alla luce di tale convenzione. La Corte respinge quindi l’idea che la convenzione sia del tutto irrilevante nell’interpretazione delle nozioni di "diritto ambientale" e di "atto amministrativo".

Quanto alla qualifica della BEI come "autorità pubblica", la Corte osserva che, ai sensi della convenzione di Aarhus e del regolamento n. 1367/2006, le istituzioni dell’Unione rientrano in tale nozione salvo quando agiscano nell’esercizio di poteri giudiziari o legislativi o come organi di controllo amministrativo. La delibera di finanziamento del progetto Curtis non rientra in tali eccezioni; la BEI, nell’attività di finanziamento, esercita competenze di natura mista, ma resta soggetta al regime del regolamento.

Nozione di "diritto ambientale"

La Corte conferma l’interpretazione ampia dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera f), del regolamento n. 1367/2006. La nozione di "diritto ambientale" include qualsiasi atto dell’Unione che, a prescindere dalla base giuridica e dalla procedura di adozione, contribuisca agli obiettivi della politica ambientale dell’Unione di cui all’articolo 191, paragrafo 1, TFUE.

Di conseguenza, la dichiarazione del 2009 sui principi e le norme sociali e ambientali e la strategia per il clima della BEI possono rientrare in tale nozione, poiché definiscono criteri ambientali di ammissibilità dei progetti finanziabili. La Corte ritiene che tali atti, pur non essendo atti legislativi in senso formale, vincolino comunque l’azione della BEI: il consiglio di amministrazione non può discostarsene senza giustificazione, pena il possibile contrasto con principi generali come la parità di trattamento e la tutela del legittimo affidamento.

Nozione di "provvedimento di portata individuale"

La Corte conferma che la delibera del 12 aprile 2018 riguarda una situazione specifica e determinata, ossia il finanziamento del progetto Curtis, e produce effetti giuridici nei confronti del promotore del progetto, consentendogli di adottare le misure necessarie per la formalizzazione del prestito. Essa è quindi un provvedimento di portata individuale ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), del regolamento n. 1367/2006.

La Corte respinge l’argomento secondo cui la Corte dovrebbe applicare, in modo rigido, i criteri degli articoli 263 e 288 TFUE: la qualificazione va letta alla luce della struttura complessiva del regolamento e della finalità di accesso alla giustizia in materia ambientale.

Effetti esterni e giuridicamente vincolanti

La Corte condivide l’analisi del Tribunale secondo cui la delibera della BEI fissava in modo definitivo la posizione del consiglio di amministrazione in merito all’ammissibilità del progetto sotto il profilo ambientale e sociale. Ciò basta a integrare gli effetti esterni e giuridicamente vincolanti richiesti dall’articolo 2, paragrafo 1, lettera g).

La Corte precisa che non vi è contraddizione tra la definitività della valutazione ambientale e il fatto che il procedimento di finanziamento sia poi proseguito per altri profili tecnici, economici e finanziari. Inoltre, la norma non richiede che gli effetti giuridici si producano nei confronti dell’ONG richiedente; è sufficiente che l’atto produca effetti esterni nei confronti di terzi.

Decisione della Corte e spese

La Corte respinge integralmente entrambe le impugnazioni. Condanna la BEI e la Commissione a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute da ClientEarth nei due giudizi di impugnazione.

Principi affermati

• Il regolamento n. 1367/2006 va interpretato, per quanto possibile, alla luce della convenzione di Aarhus.
• La nozione di diritto ambientale è ampia e non dipende dalla base giuridica o dalla natura legislativa formale dell’atto.
• Una delibera BEI che approva un progetto sotto il profilo ambientale e sociale può essere un atto amministrativo impugnabile in riesame interno.
• L’articolo 271, lettera c), TFUE non impedisce il controllo giurisdizionale sulla decisione che dichiara irricevibile una richiesta di riesame interno, purché non si controlli direttamente la fondatezza della delibera finanziaria.