Sentenza n. 14600/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il diniego comunale deducendo, in primo luogo, la violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 per omessa comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza. Hanno sostenuto che la precedente richiesta di integrazione documentale non potesse equivalere al preavviso di rigetto, perché formulata in termini dubitativi e quando l'istruttoria non era ancora conclusa, senza indicare compiutamente le ragioni della futura decisione negativa né la ritenuta inidoneità delle opere di urbanizzazione della lottizzazione limitrofa. Con gli ulteriori motivi hanno dedotto la violazione dell'art. 28-bis d.P.R. 380/2001, degli artt. 1 e 3 l. 241/1990, del PRG, del d.m. 1444/1968 e della delibera consiliare n. 75/2023, nonché difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, illogicità, sviamento e lesione dell'affidamento. In particolare, hanno contestato la qualificazione del comparto come completamente vergine e integralmente da urbanizzare, rappresentando la preesistenza di edificazioni, di porzioni già pianificate e di opere di urbanizzazione pubbliche appartenenti alla lottizzazione confinante. Hanno inoltre dedotto la contraddittorietà del diniego rispetto al precedente parere comunale favorevole alla presentazione dell'istanza. È stata proposta anche domanda risarcitoria per i costi tecnici sostenuti, il mancato incremento patrimoniale atteso e la perdita di chance di concludere la compravendita.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente respinto l'istanza istruttoria, ritenendo la causa matura per la decisione e precisando che la richiesta, formulata ai sensi degli artt. 63 e 64 c.p.a. e degli artt. 210-213 c.p.c., non costituiva ricorso per l'accesso ex art. 116, comma 2, c.p.a. Nel merito ha accolto il primo motivo, ritenendolo fondato e assorbente. La nota comunale di richiesta di integrazione documentale non poteva sostituire il preavviso di rigetto: essa era intervenuta prima della conclusione dell'istruttoria, aveva prospettato la criticità solo in termini ipotetici e generici e non aveva indicato la questione decisiva relativa all'inidoneità delle opere di urbanizzazione della lottizzazione limitrofa. Il preavviso di rigetto deve invece intervenire in una fase avanzata, quando la determinazione negativa è sufficientemente definita, così da consentire al privato una concreta interlocuzione sul contenuto della decisione. Non era applicabile la sanatoria processuale prevista dall'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, sia perché il terzo periodo della disposizione esclude i provvedimenti adottati in violazione dell'art. 10-bis, sia perché il permesso di costruire convenzionato implica una valutazione discrezionale dell'amministrazione. I ricorrenti avevano inoltre indicato gli elementi fattuali e valutativi che, se introdotti nel contraddittorio procedimentale, avrebbero potuto influire sull'esito. Il provvedimento è stato quindi annullato, con obbligo del Comune di riesaminare l'istanza previo regolare preavviso di rigetto. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti, poiché la riedizione del potere impediva al giudice di pronunciarsi definitivamente sulla spettanza del titolo edilizio. È stata respinta la domanda risarcitoria, non essendo stato accertato in via definitiva il diritto al bene della vita e derivando l'annullamento da vizi procedimentali incompatibili con la prova di una lesione risarcibile. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 28-bis d.P.R. 380/2001

  Il permesso di costruire convenzionato costituisce una modalità semplificata di attuazione dello strumento urbanistico generale, la cui applicazione dipende da una valutazione discrezionale dell'amministrazione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto deve essere comunicato dopo una compiuta istruttoria e deve esporre le ragioni ostative alla decisione negativa, consentendo al privato un'effettiva interlocuzione sul contenuto della determinazione. La decisione finale, se ancora negativa, deve confrontarsi con le osservazioni presentate.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell'articolo 10-bis

  La sanatoria dei vizi procedimentali non opera per la violazione dell'art. 10-bis; in ogni caso, l'omissione del preavviso non è sanabile quando il provvedimento ha natura discrezionale.

• art. 63 c.p.a.

  I poteri istruttori del giudice amministrativo non possono essere utilizzati per trasformare una richiesta di acquisizione documentale in un giudizio di accesso ex art. 116, comma 2, c.p.a.

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  La domanda di accesso proposta in corso di giudizio costituisce uno specifico rimedio processuale, distinto dall'istanza istruttoria formulata ai sensi dell'art. 63 c.p.a.

Massime di principio

• La richiesta di integrazione documentale non può sostituire il preavviso di rigetto quando sia formulata prima della conclusione dell'istruttoria, in termini dubitativi o generici e senza esporre compiutamente le ragioni che sorreggeranno la decisione negativa.
• Il preavviso di rigetto costituisce una fase di interlocuzione ulteriore e successiva rispetto alla partecipazione istruttoria: deve consentire al privato di conoscere le ragioni definitive dell'orientamento negativo e di formulare osservazioni mirate sul contenuto della futura decisione.
• La violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 non è sanabile mediante l'art. 21-octies, comma 2, quando il provvedimento conclusivo è discrezionale; ciò vale anche in presenza di una mera omissione formale del preavviso.
• Quando l'annullamento dipende dall'omesso preavviso di rigetto e non accerta la spettanza definitiva del bene della vita, il giudice deve restituire il potere all'amministrazione, assorbendo le censure sostanziali incompatibili con la riedizione del procedimento.
• La corretta riedizione del procedimento richiede che l'amministrazione indichi nel preavviso tutte le ragioni ostative rilevanti e che, nell'eventuale provvedimento finale negativo, confuti espressamente le osservazioni presentate dal privato.

Come è indicizzato