Sentenza n. 2245/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Ministero ha appellato la sentenza con cui il TAR Lazio aveva annullato il provvedimento ministeriale di diniego relativo all’istanza di riconoscimento, ai fini dell’esercizio della professione di docente di sostegno, di un titolo conseguito in Romania presso un’università. L’appello deduce l’erroneità della sentenza quanto: alla qualificazione dell’attestato come titolo abilitante e idoneo al riconoscimento; alla ritenuta violazione del contraddittorio procedimentale per mancata comunicazione del preavviso di rigetto; all’affermazione secondo cui il Ministero avrebbe dovuto acquisire autonomamente la documentazione mancante; alla valutazione di insufficiente motivazione del confronto tra i percorsi formativi italiano e rumeno; alla possibilità di disporre misure compensative. Il Ministero ha sostenuto che l’interessato aveva prodotto soltanto un attestato universitario di conclusione di un corso postuniversitario di formazione continua, non un attestato di competenza o titolo abilitante rilasciato dal competente Ministero rumeno. Ha inoltre evidenziato che, anche esaminando nel merito il percorso formativo estero, il confronto con il percorso italiano previsto per la specializzazione sul sostegno aveva fatto emergere differenze sostanziali e incolmabili. L’appellato non si è costituito.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, riformando la sentenza del TAR, ha respinto il ricorso di primo grado. Il Collegio ha ritenuto che l’attestato prodotto non dimostrasse il possesso dell’abilitazione professionale richiesta nell’ordinamento rumeno: esso certificava soltanto il superamento di un programma universitario postuniversitario di formazione e sviluppo professionale continuo, rilasciato dall’università e non dal competente Ministero rumeno. In base alla disciplina rumena richiamata in sentenza, la piena qualificazione professionale richiede il completamento di più fasi formative e il superamento di un esame nazionale. Il Collegio ha comunque ritenuto dirimente il distinto esame comparativo concretamente svolto dal Ministero tra il percorso seguito in Romania e quello previsto in Italia, dal quale erano emerse differenze sostanziali e incolmabili. Secondo il giudice, il Ministero aveva quindi adempiuto all’obbligo di valutare la domanda anche alla luce dei principi del TFUE, senza riconoscere automaticamente il titolo estero. In presenza di una corrispondenza soltanto parziale possono essere richieste integrazioni formative o misure compensative; tuttavia, nel caso concreto, le differenze riscontrate escludevano sia l’equipollenza sia la possibilità di colmarle mediante misure compensative. Il diniego è stato qualificato come atto dovuto e vincolato, poiché mancavano oggettivamente i presupposti per il riconoscimento e l’apporto partecipativo del privato non avrebbe potuto modificare l’esito. Per tale ragione non erano invalidanti né la mancata comunicazione del preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990 né l’eventuale mancata indicazione della documentazione integrativa da produrre. È stata inoltre esclusa la rilevanza di un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, poiché il confronto concreto tra i percorsi formativi aveva comunque condotto al diniego. Le spese del doppio grado sono state compensate in ragione delle oscillazioni giurisprudenziali.

Norme richiamate

• art. 60 c.p.a.

  Consente la definizione della controversia con sentenza in forma semplificata quando ne ricorrono i presupposti, ritenuti sussistenti dal Collegio.

• art. 74 c.p.a.

  Consente la decisione con sentenza in forma semplificata nei casi di manifesta fondatezza, manifesta infondatezza, irricevibilità, inammissibilità o improcedibilità del ricorso.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Richiamato in relazione al valore motivazionale e conformativo del precedente specifico della stessa Sezione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La mancata comunicazione del preavviso di rigetto non determina l’illegittimità quando il provvedimento è vincolato e il contributo partecipativo del privato non avrebbe potuto incidere sull’esito.

• art. 13, comma 5, d.m. n. 249/2010

  Esclude che la sola frequenza del corso di specializzazione per il sostegno produca in Italia un effetto abilitante.

• direttiva 2005/36/CE

  Disciplina il riconoscimento delle qualifiche professionali di professionisti pienamente qualificati in uno Stato membro; non impone il riconoscimento di un mero attestato formativo privo della necessaria abilitazione.

• direttiva 2013/55/UE

  Modifica la direttiva 2005/36/CE sul riconoscimento delle qualifiche professionali ed è richiamata quale disciplina di riferimento per l’attestazione della piena qualificazione professionale.

• artt. 45 e 49 TFUE

  Anche al di fuori dell’ambito diretto della direttiva 2005/36/CE impongono l’esame comparativo delle qualifiche estere; il titolo deve essere riconosciuto se le conoscenze corrispondono, mentre in caso di corrispondenza parziale possono essere richieste integrazioni e in caso di differenze sostanziali possono essere previste misure compensative.

• art. 236, paragrafo 1, legge rumena n. 1/2011

  La formazione iniziale per ricoprire una posizione d’insegnamento comprende: a) una formazione iniziale, teorica e specializzata, conseguita in ambito universitario nel quadro di programmi speciali accreditati in conformità della legislazione; b) il completamento di un master in didattica della durata di due anni o di un programma di formazione di livello I e II offerto da un dipartimento specializzato di un istituto di istruzione superiore; c) un tirocinio pratico della durata di un anno scolastico, condotto in un istituto d’istruzione, solitamente sotto il coordinamento di un insegnante mentore.

  Individua le fasi della formazione iniziale necessarie, secondo il quadro rumeno richiamato, per ricoprire una posizione di insegnamento.

• art. 241, paragrafi 1 e 2, legge rumena n. 1/2011

  Prevede l’esame nazionale richiesto per l’accesso alla professione di docente, la cui mancata dimostrazione impedisce di ritenere provata la piena abilitazione professionale.

• d.m. 30 settembre 2011

  Individua il percorso formativo italiano utilizzato dal Ministero come parametro per il confronto con il percorso seguito all’estero ai fini del riconoscimento della specializzazione sul sostegno.

Massime di principio

• La mera frequenza o conclusione di un corso universitario o postuniversitario di formazione sul sostegno non dimostra, di per sé, il possesso dell’abilitazione professionale necessaria per il riconoscimento in Italia; occorre un titolo di competenza o formazione rilasciato dall’autorità competente dello Stato d’origine e idoneo ad attestare la piena qualificazione professionale richiesta in tale Stato.
• Anche quando la direttiva 2005/36/CE non trova direttamente applicazione per mancanza della piena qualificazione professionale nello Stato d’origine, l’amministrazione deve esaminare la domanda alla luce dei principi del TFUE mediante un confronto effettivo tra conoscenze, qualifiche e percorsi formativi esteri e quelli richiesti dall’ordinamento italiano.
• All’esito del confronto tra qualifiche professionali estere e requisiti nazionali, la corrispondenza sostanziale impone il riconoscimento; la corrispondenza parziale consente di richiedere la dimostrazione delle conoscenze mancanti o di imporre misure compensative; differenze sostanziali e incolmabili giustificano il diniego sia del riconoscimento sia delle misure compensative.
• Quando il provvedimento di diniego è vincolato dall’assenza oggettiva dei presupposti per il riconoscimento e l’apporto partecipativo del privato non avrebbe potuto modificarne l’esito, la mancata comunicazione del preavviso di rigetto non determina l’illegittimità dell’atto.
• L’amministrazione non è tenuta a sostituirsi al richiedente nell’acquisizione o integrazione della documentazione necessaria a dimostrare il possesso dei requisiti professionali, quando abbia esaminato il contenuto sostanziale della domanda e motivato il diniego sulla base della documentazione disponibile e del confronto tra i percorsi formativi.

Come è indicizzato