Sentenza n. 4484/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

Il ricorrente, appartenente alla Polizia Penitenziaria collocato in quiescenza dal 1° luglio 2025, era stato promosso per merito straordinario alla qualifica di vice sovrintendente con decorrenza 3 febbraio 2014; era poi stato promosso sovrintendente nel 2019 e sovrintendente capo nel 2023. Ha chiesto in via principale l’accertamento del diritto alla retrodatazione della decorrenza giuridica della promozione al 1° gennaio 2009, con riallineamento della carriera e adeguamento stipendiale, invocando la sentenza della Corte costituzionale n. 75/2024. La pretesa si collegava al concorso interno bandito nel 2017 per 2.851 posti, destinato a coprire vacanze in organico dal 31 dicembre 2008 al 31 dicembre 2016, i cui vincitori erano stati immessi in ruolo con decorrenze che avevano determinato lo scavalcamento del ricorrente. In via subordinata ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità del silenzio sull’istanza del 21 maggio 2024 e la fissazione di un termine per provvedere. Il Ministero ha eccepito la tardività e, nel merito, l’inapplicabilità della pronuncia costituzionale a rapporti ormai esauriti. Il ricorrente non aveva partecipato al concorso del 2017 né impugnato i relativi esiti e gli atti di nomina dei vincitori.

La decisione

Il TAR dichiara inammissibili sia la domanda principale di accertamento sia quella subordinata avverso il silenzio; precisa inoltre che la domanda principale è comunque infondata nel merito. La posizione concernente l’inquadramento e la decorrenza giuridica della qualifica nel pubblico impiego non privatizzato è qualificabile come interesse legittimo, poiché gli atti di nomina e di collocazione nel ruolo hanno natura autoritativa. Il ricorrente avrebbe quindi dovuto impugnare tempestivamente gli atti di nomina dei vincitori del concorso del 2017 che lo avevano scavalcato; non è possibile eludere la decadenza proponendo successivamente una mera azione di accertamento del diritto. Le posizioni consolidate per mancata tempestiva impugnazione costituiscono rapporti esauriti e non sono riaperte dalla sentenza della Corte costituzionale n. 75/2024, i cui effetti retroattivi non si estendono a provvedimenti amministrativi ormai inoppugnabili. È inammissibile anche l’azione sul silenzio: il consolidamento degli atti fa venir meno un obbligo dell’Amministrazione di provvedere sulla pretesa; l’istanza residua è qualificabile al più come sollecitazione all’autotutela, il cui esercizio officioso e discrezionale non è coercibile tramite il rito sul silenzio. Spese a carico del ricorrente, liquidate in euro 2.000,00 oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 54, comma 1, d.lgs. 443/1992

  la sentenza n. 75/2024 della Corte Costituzionale, che ha dichiarato l’illegittimità dell’art. 54, comma 1, del D.Lgs. n. 443/1992, nella parte in cui “non prevede l’allineamento della decorrenza giuridica della qualifica di vice sovrintendente promosso per merito straordinario a quella più favorevole riconosciuta al personale che ha conseguito la medesima qualifica all’esito della selezione o del concorso successivi alla data del verificarsi del fatto”.

  La disposizione, come risultante dalla pronuncia costituzionale richiamata, prevede l’allineamento della decorrenza giuridica della qualifica del personale promosso per merito straordinario a quella più favorevole riconosciuta a chi abbia conseguito la medesima qualifica con successiva selezione o concorso; gli effetti della declaratoria non incidono tuttavia sui rapporti ormai esauriti.

• artt. 29 e 41 c.p.a.

  le posizioni in ruolo non tempestivamente contestate dai singoli interessati, con riferimento al posto in cui sono collocati, nell’ordinario termine di decadenza previsto per impugnare innanzi al giudice amministrativo (sessanta giorni decorrenti, ai sensi del combinato disposto degli articoli 29 e 41 c.p.a., “dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza, ovvero, per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione se questa sia prevista dalla legge o in base alla legge”) si consolidano, resistendo dunque anche alle pronunce di illegittimità costituzionale.

  Gli atti che determinano la collocazione in ruolo devono essere impugnati nel termine decadenziale di sessanta giorni dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza, oppure dalla scadenza del termine di pubblicazione quando non sia prevista la notificazione individuale. Se non impugnate, le posizioni si consolidano e non sono rimesse in discussione neppure dalla successiva dichiarazione d’incostituzionalità della norma applicata.

• art. 31 c.p.a.

  i presupposti che consentono l’accoglimento del ricorso avverso il silenzio sono costituiti dall’esistenza di un obbligo di provvedere in capo all’amministrazione e dall’inerzia serbata da quest’ultima oltre il termine previsto per la conclusione del procedimento, per cui l’azione in questione risulta ammissibile soltanto laddove l’amministrazione procedente sia rimasta inerte nell’esercizio di un potere doveroso e, dunque, in mancanza di provvedimenti espliciti o impliciti idonei a definire il procedimento.

  L’azione avverso il silenzio presuppone un obbligo giuridico dell’Amministrazione di provvedere e un’inerzia oltre il termine procedimentale; non è ammissibile quando la pretesa riguarda atti già adottati e divenuti definitivi o quando residua soltanto una richiesta di riesame in autotutela.

• art. 117 c.p.a.

  Ne consegue che anche l’azione avverso il silenzio ex artt. 31 e 117 c.p.a. è inammissibile, in quanto non sussiste alcun obbligo di provvedere in capo all’amministrazione, avendo quest’ultima già provveduto mediante l’adozione di atti non tempestivamente impugnati che hanno reso definitivo lo “scavalcamento” del ricorrente.

  Il rito sul silenzio non consente di ottenere una pronuncia sull’inerzia quando gli atti che hanno definito la posizione del dipendente sono divenuti definitivi per mancata impugnazione e non sussiste un ulteriore obbligo di provvedere.

• art. 32, comma 1, c.p.a.

  Occorre adesso scrutinare la domanda, formulata in via subordinata e da trattarsi nella presente sede del rito ordinario in virtù di quanto previsto dall’art. 32, comma 1, c.p.a., di accertamento dell’illegittimità del silenzio che l’amministrazione avrebbe serbato sull’istanza presentata in data 21.05.2024, con la quale il ricorrente ha chiesto la rideterminazione della sua anzianità e del relativo inquadramento al fine di non pregiudicarne l’avanzamento al grado superiore.

  La disposizione consente di trattare nel rito ordinario la domanda subordinata sul silenzio connessa alla domanda principale; nel caso concreto, tale coordinamento processuale non supera però la mancanza dei presupposti sostanziali dell’azione avverso il silenzio.

Massime di principio

• Gli atti che determinano la nomina, l’inquadramento e la collocazione in ruolo del personale in regime di pubblico impiego non privatizzato hanno natura provvedimentale e autoritativa; la pretesa a una diversa decorrenza giuridica della qualifica configura pertanto un interesse legittimo e va fatta valere mediante tempestiva impugnazione degli atti lesivi.
• La mera azione di accertamento non può essere utilizzata per rimettere in discussione atti di inquadramento o di nomina ormai inoppugnabili, né per eludere il termine decadenziale previsto per la loro impugnazione, salvo i casi eccezionali in cui tale azione sia indispensabile e le azioni tipiche non assicurino una tutela effettiva.
• La dichiarazione d’illegittimità costituzionale opera retroattivamente, ma non travolge i rapporti esauriti; tra questi rientrano le posizioni di ruolo definite da atti amministrativi divenuti inoppugnabili per mancata impugnazione tempestiva.
• L’azione avverso il silenzio richiede un obbligo giuridico dell’Amministrazione di provvedere e un’inerzia oltre il termine previsto. Non è ammissibile per sollecitare il riesame in autotutela di atti definitivi, poiché l’avvio e l’esercizio dell’autotutela, officiosi e discrezionali, non sono coercibili tramite il rito sul silenzio.

Come è indicizzato