Sentenza n. 2414/2026 - Catania, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il provvedimento della Soprintendenza di Messina che, nell’ambito di un’istanza di condono presentata ai sensi dell’art. 32 del d.l. n. 269/2003, convertito nella l. n. 326/2003, ha negato il parere paesaggistico e ordinato la rimessione in pristino entro novanta giorni. Con il primo motivo ha dedotto la formazione del silenzio-assenso sul parere paesaggistico, assumendo che il decorso del termine di centottanta giorni previsto dalla normativa regionale avesse determinato un nulla osta tacito; ha quindi sostenuto che il successivo diniego fosse un atto di autotutela illegittimo per violazione degli artt. 21-quinquies e 21-nonies della l. n. 241/1990, nonché per mancata partecipazione, difetto di motivazione e omessa ponderazione dell’interesse pubblico e di quello privato. Con il secondo motivo ha lamentato la violazione delle garanzie partecipative, per mancata comunicazione di avvio del procedimento e mancato preavviso di rigetto. Con il terzo motivo ha contestato la legittimità del diniego e della circolare regionale n. 2 del 30 dicembre 2022, sostenendo che, in Sicilia, il divieto di condono avrebbe dovuto riguardare soltanto i vincoli paesaggistici comportanti inedificabilità assoluta, e non anche quelli relativi. Ha inoltre dedotto difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, illogicità, disparità di trattamento e violazione dei principi di economicità, proporzionalità e buon andamento, assumendo che l’Amministrazione avesse escluso automaticamente la sanabilità senza una concreta valutazione di compatibilità paesaggistica. Dagli atti risultava, tuttavia, che l’intervento consisteva in un piano cantinato, un piano terra e un sottotetto, era stato dichiarato dallo stesso istante riconducibile alla tipologia 1 dell’allegato 1 al d.l. n. 269/2003 e insisteva su area sottoposta, secondo la stessa prospettazione ricorrente, a vincolo relativo.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha ritenuto che il terzo condono edilizio in Sicilia sia disciplinato dall’art. 24 della l.r. n. 15/2004, che recepisce integralmente l’art. 32 del d.l. n. 269/2003, compreso il comma 27, lett. d), il quale esclude la sanatoria per opere realizzate su immobili sottoposti a vincoli paesaggistici, anche relativi, quando ricorrano le ulteriori condizioni previste dalla norma. Dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 252/2022, non è più sostenibile la tesi secondo cui in Sicilia il terzo condono sarebbe precluso soltanto dai vincoli di inedificabilità assoluta. Le opere vincolate possono essere sanate soltanto ove ricorrano congiuntamente le condizioni indicate dalla giurisprudenza: anteriorità rispetto al vincolo, conformità urbanistica, qualificazione come interventi di minore rilevanza corrispondenti alle tipologie 4, 5 e 6 dell’allegato 1 al d.l. n. 269/2003 e parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela. Nel caso concreto l’opera, riconducibile alla tipologia 1 e comportante nuova volumetria, non rientrava tra gli interventi minori e risultava quindi insanabile, indipendentemente dalla natura relativa del vincolo. Il primo motivo è stato respinto perché non si era formato alcun silenzio-assenso. Il silenzio-assenso non può perfezionarsi quando mancano i presupposti sostanziali per il rilascio del titolo; inoltre, l’art. 32, comma 1, della l. n. 47/1985, come modificato dal d.l. n. 269/2003, prevede in caso di mancato parere la possibilità di impugnare il silenzio-rifiuto, non la formazione di un nulla osta tacito. L’art. 46 della l.r. n. 17/2004, oltre a essere stato abrogato quanto al comma 2 dal 26 aprile 2011, riguardava le autorizzazioni ad eseguire opere future e non il nulla osta paesaggistico postumo relativo a opere abusive già realizzate. È stata inoltre esclusa l’applicabilità dell’art. 17-bis della l. n. 241/1990, trattandosi di un rapporto verticale tra privato istante e Soprintendenza, non di un rapporto tra amministrazioni. Non essendosi formato alcun provvedimento tacito favorevole, il diniego non costituiva autotutela e non erano applicabili i presupposti dell’art. 21-nonies; l’istanza di parte assorbiva, inoltre, gli effetti della comunicazione di avvio. Anche il secondo motivo è stato respinto. Il parere della Soprintendenza aveva natura vincolata, poiché l’abuso era oggettivamente insuscettibile di condono; trovava quindi applicazione l’art. 21-octies, comma 2, primo periodo, della l. n. 241/1990, non essendo annullabile il provvedimento per violazione di norme procedimentali quando il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso. Il terzo motivo è stato respinto perché, una volta accertata l’insanabilità dell’opera, non occorrevano ulteriori approfondimenti istruttori né una valutazione discrezionale di compatibilità paesaggistica. Il richiamo alla circolare n. 2/2022 costituiva motivazione per relationem sufficiente, essendo indicati gli estremi dell’atto e garantita la possibilità di prenderne visione e ottenerne copia. Le spese sono state integralmente compensate in ragione della peculiarità della vicenda e della complessità del quadro normativo e giurisprudenziale.

Norme richiamate

• art. 24 l.r. Sicilia n. 15/2004

  Dalla «data di entrata in vigore della presente legge è consentita la presentazione dell’istanza per il rilascio della concessione edilizia in sanatoria ai sensi dell’art. 32 del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con legge 24 novembre 2003, n. 326 e successive modificazioni e integrazioni».

  La disposizione regionale recepisce integralmente la disciplina statale del terzo condono, compresi i limiti sostanziali alla sanabilità delle opere abusive.

• art. 32, comma 27, lett. d), d.l. n. 269/2003, convertito nella l. n. 326/2003

  Le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria qualora siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti a tutela, tra l’altro, dei beni ambientali e paesistici, qualora istituiti prima dell’esecuzione delle opere, in assenza o difformità del titolo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici.

  Nel terzo condono il divieto opera anche in presenza di vincoli paesaggistici relativi; la sanatoria è possibile soltanto in presenza congiunta delle condizioni individuate dalla giurisprudenza, tra cui anteriorità del vincolo, conformità urbanistica, minore rilevanza dell’intervento e parere favorevole dell’autorità tutoria.

• art. 32, comma 1, l. n. 47/1985, come modificato dall’art. 32, comma 43, d.l. n. 269/2003

  Qualora tale parere non venga formulato dalle suddette amministrazioni entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere, il richiedente può impugnare il silenzio-rifiuto.

  Nel procedimento di condono il mancato parere dell’autorità paesaggistica non determina silenzio-assenso, ma consente al richiedente di impugnare il silenzio-rifiuto.

• art. 46 l.r. Sicilia n. 17/2004

  Autorizzazioni ad eseguire opere.

  La disciplina regionale del silenzio-assenso riguarda le autorizzazioni relative a opere future e non si applica al nulla osta paesaggistico postumo richiesto per opere abusive già realizzate; il comma 2 è stato ritenuto abrogato dal 26 aprile 2011.

• art. 17-bis l. n. 241/1990

  Non si applica quando la richiesta proviene dal privato e il rapporto è verticale tra istante e amministrazione, anziché orizzontale tra amministrazioni.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Non è applicabile quando il diniego costituisce la prima risposta espressa all’istanza e non l’annullamento d’ufficio di un precedente provvedimento tacito favorevole.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo non è annullabile per violazione di norme formali o procedimentali qualora, per la sua natura vincolata, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  La disposizione esclude l’annullabilità del parere paesaggistico vincolato per mancata comunicazione di avvio o omissione di adempimenti partecipativi quando l’insanabilità dell’abuso rende necessaria la reiezione dell’istanza.

• art. 3 l. n. 241/1990

  L’obbligo di motivazione può essere assolto mediante motivazione per relationem, purché l’atto richiamato sia individuato nei suoi estremi e sia accessibile all’interessato.

• sentenza Corte costituzionale n. 252/2022

  È costituzionalmente illegittima la disciplina regionale che ammetteva il terzo condono in presenza di vincoli non comportanti inedificabilità assoluta; la normativa regionale deve conformarsi al limite statale, che comprende anche i vincoli relativi.

Massime di principio

• Nel territorio siciliano, il terzo condono edilizio recepisce integralmente i limiti dell’art. 32, comma 27, lett. d), del d.l. n. 269/2003; pertanto, la presenza di un vincolo paesaggistico, anche relativo, preclude la sanatoria delle opere abusive che non rientrino congiuntamente tra gli interventi anteriori al vincolo, conformi alle prescrizioni urbanistiche, di minore rilevanza e assistiti dal parere favorevole dell’autorità tutoria.
• Un abuso edilizio realizzato in area sottoposta a vincolo paesaggistico e comportante nuova superficie o nuova volumetria, riconducibile alla tipologia 1 dell’allegato 1 al d.l. n. 269/2003, non è sanabile mediante il terzo condono, indipendentemente dal carattere assoluto o relativo del vincolo.
• Nel procedimento di condono edilizio il decorso del termine per la pronuncia dell’autorità paesaggistica non determina silenzio-assenso quando mancano i presupposti sostanziali per il rilascio della sanatoria; la disciplina speciale consente invece di impugnare il silenzio-rifiuto.
• La disciplina regionale siciliana del silenzio-assenso sulle autorizzazioni paesaggistiche non si applica al nulla osta postumo richiesto per opere abusive già realizzate, poiché riguarda le autorizzazioni ad eseguire opere future.
• L’art. 17-bis della l. n. 241/1990 non si applica al parere richiesto direttamente dal privato alla Soprintendenza nell’ambito di un procedimento di condono, poiché manca un rapporto orizzontale tra amministrazioni e sussiste un rapporto verticale tra privato istante e amministrazione.
• Quando l’insanabilità dell’abuso rende vincolato il diniego paesaggistico e il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso, le violazioni delle garanzie partecipative non determinano l’annullabilità del provvedimento ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, primo periodo, della l. n. 241/1990.

Come è indicizzato