Parere n. 659/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La società ricorrente ha impugnato il decreto provinciale n. 10686/2023, che ha rettificato l’importo del payback a suo carico da 72.758,23 euro a 79.459,95 euro e ne ha disposto il pagamento, prevedendo, in caso di mancato versamento, la compensazione con crediti maturati nei confronti dell’Azienda Sanitaria dell’Alto Adige. Sono state dedotte censure di illegittimità derivata e propria, relative alla violazione dell’art. 1, comma 557, della legge n. 145/2018, degli artt. 3, 9, 23, 32, 41 e 42 Cost., dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, uguaglianza, legittimo affidamento, certezza del diritto, trasparenza e buona amministrazione, nonché di disposizioni e principi del diritto dell’Unione europea, incluse le direttive 2014/24/UE e gli artt. 107 e 108 TFUE. È stato inoltre richiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea e, ove necessario, alla Corte costituzionale. Nel corso del procedimento la ricorrente ha comunicato di avere aderito al meccanismo introdotto dal decreto-legge n. 95/2025, accettando la riduzione del 75% dell’importo contestato e pagando il residuo 25%, con conseguente estinzione dell’obbligazione oggetto delle richieste di pagamento e inutilità della decisione sul ricorso.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha dichiarato il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, senza esaminare le censure di merito e assorbendo l’istanza cautelare. La dichiarata adesione della ricorrente al meccanismo normativo sopravvenuto sul payback dei dispositivi medici, con pagamento del residuo dovuto, ha reso sostanzialmente inutile l’eventuale annullamento del decreto impugnato. La Sezione ha distinto la sopravvenuta carenza di interesse dalla cessazione della materia del contendere: quest’ultima richiede un intervento integralmente satisfattivo della pubblica amministrazione, mentre la prima può derivare anche da un atto o fatto sopravvenuto che renda inutile la decisione oppure dalla dichiarazione della parte di non avere più interesse. È stata assorbita la domanda cautelare.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 11 d.P.R. n. 1199/1971

  Disciplina il deposito diretto del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica presso il Consiglio di Stato.

• art. 10 d.P.R. n. 1199/1971

  Prevede l’opposizione al ricorso straordinario e la richiesta di trasposizione del ricorso in sede giurisdizionale.

• art. 1, comma 557, legge 30 dicembre 2018, n. 145

  È richiamato dalla ricorrente quale base normativa della disciplina del payback sui dispositivi medici e quale parametro di legittimità del decreto impugnato.

• decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, 6 luglio 2022

  Ha certificato il superamento del tetto di spesa per l’acquisto di dispositivi medici per gli anni 2015-2018 a livello nazionale e regionale.

• decreto del Ministero della salute 6 ottobre 2022

  Ha adottato le linee guida propedeutiche all’emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in materia di ripiano del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici.

• art. 18 decreto-legge 9 agosto 2022, n. 115

  È richiamato dalla ricorrente quale parametro di legittimità del meccanismo di payback.

• decreto-legge n. 95/2025

  Ha introdotto il meccanismo cui la ricorrente ha aderito, accettando la riduzione del 75% dell’importo contestato e pagando il residuo 25%; tale adesione ha determinato l’inutilità della decisione sul ricorso.

• art. 267 TFUE

  È stato invocato dalla ricorrente per chiedere il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea; la questione non è stata esaminata per l’improcedibilità del ricorso.

• artt. 107 e 108 TFUE

  Sono stati richiamati dalla ricorrente in relazione al divieto di misure pubbliche qualificabili come aiuti di Stato o idonee ad alterare la concorrenza; le relative censure sono rimaste assorbite.

• art. 72 direttiva 2014/24/UE

  È stato invocato dalla ricorrente in relazione al divieto di modifiche sostanziali dei contratti pubblici in corso di esecuzione; la censura non è stata esaminata.

• art. 69 direttiva 2014/24/UE

  È stato richiamato dalla ricorrente in relazione alla necessaria profittabilità degli appalti pubblici; la questione è rimasta assorbita.

• artt. 3, 9, 23, 32, 41 e 42 Cost.

  Sono stati indicati dalla ricorrente quali parametri costituzionali lesi dal sistema di payback, sotto i profili di uguaglianza, tutela della ricerca e della salute, legalità della prestazione patrimoniale, libertà di iniziativa economica e proprietà privata; il Consiglio non ne ha esaminato il merito.

• art. 1, comma 2-bis, legge n. 241/1990

  È stato richiamato dalla ricorrente in relazione ai principi di buona fede e tutela dell’affidamento nei rapporti con la pubblica amministrazione; la censura non è stata esaminata.

• art. 303 c.p.a.

  Non richiamato come norma applicata nel dispositivo; il principio processuale utilizzato è quello della sopravvenuta carenza di interesse, richiamato mediante il precedente Cons. Stato, Sez. IV, 9 gennaio 2024, n. 303.

Massime di principio

• La sopravvenuta carenza di interesse sussiste quando un atto o un fatto sopravvenuto rende sostanzialmente inutile l’eventuale annullamento dell’atto impugnato, anche se tale situazione non deriva da un provvedimento integralmente satisfattivo della pubblica amministrazione.
• La sopravvenuta carenza di interesse si distingue dalla cessazione della materia del contendere: la prima attiene all’inutilità della decisione rispetto all’interesse residuo del ricorrente, mentre la seconda presuppone che l’operato successivo della pubblica amministrazione abbia integralmente soddisfatto l’interesse azionato.
• La dichiarazione della parte ricorrente di non avere più interesse alla decisione, quando coerente con una situazione sopravvenuta che rende inutile il giudizio, giustifica la declaratoria di improcedibilità del ricorso.
• Quando il ricorso diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, le censure di merito e la domanda cautelare non devono essere esaminate; quest’ultima può essere dichiarata assorbita.

Come è indicizzato