Sentenza n. 1420/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera regionale che, ai sensi dell'art. 21-nonies l. 241/1990, aveva annullato d'ufficio una precedente delibera di riconoscimento di un'indennità di funzione e di un ristoro per la sospensione dell'attività sanitaria ordinaria durante l'emergenza Covid. Ha dedotto il superamento del termine ragionevole, il difetto assoluto di motivazione sulla ponderazione tra interesse pubblico e affidamento privato, l'assenza di vizi originari della delibera annullata e l'uso dell'autotutela per ragioni di mera opportunità. Ha inoltre denunciato la violazione dei principi di legittimo affidamento, buona fede, proporzionalità e buon andamento, il difetto di istruttoria e di partecipazione procedimentale, nonché l'illegittimità della limitazione dei ristori alla sola attività intra-regionale. In via subordinata ha chiesto l'indennizzo previsto dall'art. 21-quinquies l. 241/1990 ove l'atto fosse qualificato come revoca, oltre al risarcimento dei danni. La Regione ha eccepito, tra l'altro, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguardasse contributi e ristori previsti dalla legge e spettanti in presenza di presupposti oggettivi.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, senza esaminare i motivi di legittimità dell'autoannullamento, la domanda risarcitoria o la richiesta subordinata di indennizzo. Il Collegio ha ritenuto che la controversia riguardasse la spettanza di contributi e ristori previsti dalla disciplina statale e regionale in favore delle strutture private accreditate che avevano sospeso l'attività ordinaria durante l'emergenza Covid. La normativa individuava direttamente i presupposti, la categoria dei beneficiari e i limiti quantitativi dell'erogazione, mentre l'amministrazione svolgeva soltanto verifiche oggettive, senza potere discrezionale di apprezzamento sull'an, sul quid o sul quomodo del beneficio. Ne derivava la consistenza di diritto soggettivo della posizione azionata e la giurisdizione del giudice ordinario, anche se la controversia formalmente investiva una delibera di annullamento d'ufficio. Il giudizio potrà essere riassunto davanti al giudice ordinario con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la peculiarità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La Regione ha richiamato questa disposizione quale fondamento dell'annullamento d'ufficio della precedente delibera; il TAR non ha esaminato nel merito la legittimità del suo esercizio, ritenendo preliminare il difetto di giurisdizione.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Invocato in via subordinata dalla ricorrente per ottenere l'indennizzo qualora la delibera fosse qualificata come revoca; la relativa domanda non è stata esaminata per difetto di giurisdizione.

• art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, conv. con l. 77/2020

  Le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano che, in funzione dell'andamento dell'emergenza da COVID-19, hanno sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attività ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budget per l'anno 2020 fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato [...].

  La disposizione prevede un contributo legislativamente regolato a favore delle strutture private accreditate che abbiano sospeso l'attività ordinaria, con presupposti oggettivi e limite massimo predeterminato.

• art. 4, comma 5-ter, d.l. 34/2020

  Il comma 5-bis si applica altresì agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la sola parte a rilevanza sanitaria con riferimento alle strutture private accreditate destinatarie di un budget 2020 [...].

  Estende l'applicazione della disciplina del comma 5-bis agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la parte a rilevanza sanitaria.

• art. 5-sexies d.l. 18/2020

  Al fine di impiegare il personale sanitario delle strutture pubbliche o private prioritariamente nella gestione dell'emergenza, le regioni e le Province autonome possono rimodulare o sospendere le attività di ricovero e ambulatoriali differibili e non urgenti [...].

  Costituisce la base normativa del potere regionale di sospendere le attività sanitarie differibili e non urgenti, quale presupposto della misura di sostegno.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione della causa davanti al giudice ordinario con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda proposta davanti al giudice amministrativo.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La disposizione è stata esaminata per escludere che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva relativa alle concessioni di pubblici servizi; il difetto di giurisdizione è stato invece ricondotto al generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva.

Massime di principio

• Nelle controversie relative a contributi, sovvenzioni o ristori previsti direttamente dalla legge, la giurisdizione spetta al giudice ordinario quando alla pubblica amministrazione è demandata soltanto la verifica dell'esistenza dei presupposti oggettivi del beneficio, senza alcun apprezzamento discrezionale sull'an, sul quid o sul quomodo dell'erogazione.
• La circostanza che la controversia sia formalmente rivolta contro un provvedimento regionale di annullamento d'ufficio non determina di per sé la giurisdizione amministrativa: occorre individuare la natura della posizione sostanziale controversa e verificare se il provvedimento incida su un diritto soggettivo alla provvidenza legislativamente prevista.
• Quando la disciplina statale e regionale individua direttamente beneficiari, presupposti e limiti quantitativi di un ristoro, l'attività regionale di quantificazione e pagamento, basata su dati oggettivi e rendicontazione, non comporta esercizio di discrezionalità amministrativa e la relativa posizione resta qualificabile come diritto soggettivo.
• In assenza di una specifica ipotesi di giurisdizione esclusiva, il riparto nelle controversie sulla concessione o revoca di contributi pubblici segue la natura della situazione giuridica azionata: spetta al giudice ordinario per i benefici direttamente riconosciuti dalla legge e al giudice amministrativo quando la controversia riguarda una fase anteriore caratterizzata da potere discrezionale attributivo o l'annullamento del beneficio per vizi di legittimità o per contrasto originario con il pubblico interesse.
• La declaratoria di difetto di giurisdizione consente la riassunzione davanti al giudice fornito di giurisdizione, con conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell'art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato