Sentenza n. 1943/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società concessionaria dell’aeroporto di Torino-Caselle ha impugnato il decreto ministeriale che disponeva la retrocessione al demanio statale di sistemi di aiuto visivo luminoso (AVL), ulteriori beni e aree precedentemente nella disponibilità di ENAV, imponendo al gestore aeroportuale di prenderli in consegna e di provvedere a proprie spese alla gestione, manutenzione e alimentazione elettrica. In primo grado la società ha dedotto la violazione degli artt. 691-bis, 692, 693 e 705 del Codice della navigazione, del regolamento (UE) n. 139/2014 e della convenzione di gestione aeroportuale, sostenendo che non tutti i beni aeroportuali fossero automaticamente retrocedibili e che fosse necessaria una puntuale individuazione, mediante valutazioni tecniche, dei beni effettivamente strumentali alla navigazione aerea. Ha inoltre dedotto la violazione degli artt. 7, 8, 9, 10 e 21-octies della l. n. 241/1990, dell’art. 1, comma 2-bis, della stessa legge, nonché il difetto di istruttoria, il travisamento dei fatti, l’illogicità, la contraddittorietà e la sproporzione dell’azione amministrativa. In particolare, ha lamentato il mancato coinvolgimento procedimentale del gestore, l’incompletezza e l’erroneità dell’elenco dei beni, la presenza di impianti dismessi, militari o promiscui con beni rimasti nella disponibilità di ENAV, nonché l’omessa inclusione di manufatti e infrastrutture indispensabili al funzionamento degli AVL. Ha contestato anche l’inadeguatezza del termine di diciotto mesi per la presa in consegna e l’omessa valutazione degli oneri economici e organizzativi derivanti dalla gestione dei beni. ENAV ha proposto appello incidentale, sostenendo l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, l’estensione dell’acquiescenza prestata dalla società a tutti i beni indicati nel decreto e l’irrilevanza, nella fase di legittimità del decreto, delle questioni relative alla consistenza dei beni, da risolvere eventualmente in sede esecutiva.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha esaminato prioritariamente l’appello incidentale, ritenendolo infondato. Ha stabilito che il decreto impugnato non era un atto meramente esecutivo di una retrocessione automatica prevista dalla legge, poiché l’art. 692 del Codice della navigazione richiede sia la proprietà statale del bene sia l’oggettiva destinazione dello stesso al servizio della navigazione aerea. La retrocessione costituisce quindi il primo di tre passaggi distinti: trasferimento della proprietà allo Stato, assegnazione in uso gratuito a ENAC e successiva concessione al gestore aeroportuale. La scelta se procedere alla retrocessione è rimessa alla discrezionalità amministrativa, mentre l’individuazione dei beni strumentali implica discrezionalità tecnica. Sussisteva pertanto l’interesse della società a impugnare il decreto. L’acquiescenza è stata ritenuta limitata ai soli beni effettivamente presi in consegna, non potendo estendersi ai sistemi AVL, rispetto ai quali non vi era stata rinuncia esplicita e inequivocabile. Quanto all’appello principale, il Consiglio di Stato lo ha accolto. Ha riconosciuto la legittimazione procedimentale del gestore aeroportuale, quale destinatario diretto dell’obbligo di presa in consegna e gestione dei beni o, comunque, quale soggetto individuato o facilmente individuabile suscettibile di subire un pregiudizio. Il mancato invio della comunicazione di avvio del procedimento ha violato l’art. 7 della l. n. 241/1990. Non era applicabile la sanatoria prevista dall’art. 21-octies, comma 2, secondo periodo, perché le amministrazioni non avevano dimostrato che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso: il gestore avrebbe potuto fornire elementi istruttori rilevanti per la corretta individuazione dei beni. Il decreto era inoltre viziato sostanzialmente per difetto di istruttoria e travisamento dei presupposti fattuali. Dagli atti risultava l’omessa inclusione di manufatti serventi gli AVL, la presenza di beni dismessi o a uso militare, nonché di impianti promiscui, come cabine elettriche e sistemi di telecomando, da separare o scorporare rispetto a beni rimasti nella disponibilità di ENAV. Il termine di diciotto mesi non poteva essere utilizzato per correggere l’individuazione dei beni, che doveva essere compiuta già nel decreto; esso era invece destinato a consentire la preparazione della presa in consegna. Sono state respinte soltanto le censure relative alla mancata valutazione degli oneri economici e organizzativi del gestore, non potendo le esigenze di risparmio aziendale condizionare la determinazione dei beni appartenenti al demanio pubblico, e quelle relative all’irragionevolezza del termine di diciotto mesi, ritenuto non manifestamente irragionevole dopo una corretta riedizione del procedimento. In riforma della sentenza del TAR Piemonte, il decreto è stato annullato limitatamente alla parte concernente l’aeroporto di Torino, con esclusione dei beni già accettati dalla società. Il Consiglio di Stato ha imposto misure conformative: comunicazione di avvio entro novanta giorni, trasmissione di una bozza di decreto con l’elenco dei beni, osservazioni del gestore entro ulteriori novanta giorni e riscontro motivato delle amministrazioni entro sessanta giorni. Il ruolo del gestore è stato definito come cooperazione istruttoria, senza poteri cod decisori o di veto. Le spese del giudizio di appello sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 691-bis Codice della navigazione

  Attribuisce a ENAV competenze sui servizi connessi alla navigazione aerea, inclusa la gestione e manutenzione degli AVL di sua proprietà.

• art. 692 Codice della navigazione

  fanno parte del demanio aeronautico civile statale: a) gli aeroporti civili appartenenti allo Stato; b) ogni costruzione o impianto appartenente allo Stato strumentalmente destinato al servizio della navigazione aerea

  La demanialità aeronautica civile richiede sia la proprietà statale del bene sia la sua oggettiva destinazione strumentale al servizio della navigazione aerea; la retrocessione non è automatica.

• art. 693 Codice della navigazione

  i beni del demanio aeronautico di cui alle lettere a) e b) del primo comma dell’art. 692 sono assegnati all’ENAC in uso gratuito per il successivo affidamento in concessione al gestore aeroportuale

  L’assegnazione a ENAC e la successiva concessione al gestore presuppongono la previa qualificazione dei beni come demaniali e la loro acquisizione allo Stato.

• art. 705 Codice della navigazione

  È richiamato nel quadro della ripartizione delle competenze tra ENAV, ENAC e gestore aeroportuale, senza che il giudice ne riporti il testo.

• art. 7 l. n. 241/1990

  L’obbligo di comunicazione di avvio riguarda anche i soggetti diversi dai destinatari diretti che siano individuati o facilmente individuabili e possano subire un pregiudizio; il gestore aeroportuale doveva essere coinvolto nel procedimento.

• art. 21-octies, comma 2, secondo periodo, l. n. 241/1990

  il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione di avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato

  La sanatoria del vizio partecipativo non opera quando l’amministrazione non dimostri che la partecipazione del privato non avrebbe potuto incidere sul contenuto dell’atto; nel caso concreto tale prova mancava.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  È richiamato tra le norme poste a fondamento delle censure relative ai doveri di correttezza dell’amministrazione, senza una specifica applicazione autonoma nella decisione.

• art. 34, comma 1, lett. e), c.p.a.

  Consente al giudice di disporre misure conformative per disciplinare il riesercizio del potere dopo l’annullamento.

• art. 276 c.p.c. e art. 39 c.p.a.

  Fondano l’esame prioritario delle questioni relative alle condizioni di ammissibilità e procedibilità rispetto alle questioni di merito.

• Regolamento (UE) n. 139/2014, considerando n. 8

  È richiamato per la possibilità che alcuni servizi aeroportuali siano forniti da soggetti diversi dal gestore, ferma la necessità di accordi e interfacce idonei a garantire il funzionamento dell’aeroporto.

Massime di principio

• La retrocessione al demanio aeronautico civile statale di un bene strumentale alla navigazione aerea non è automatica per il solo fatto della sua destinazione funzionale: occorrono sia la proprietà statale del bene sia l’oggettiva destinazione dello stesso al servizio della navigazione aerea.
• La qualificazione dei beni come appartenenti al demanio aeronautico civile implica una valutazione tecnica sull’effettivo nesso di strumentalità con la navigazione aerea e una valutazione amministrativa sulla scelta se retrocedere allo Stato la totalità o soltanto una parte dei beni; il relativo potere non è quindi rigidamente vincolato.
• Il gestore aeroportuale deve essere coinvolto nel procedimento di individuazione e retrocessione dei beni quando il provvedimento gli impone di prenderli in consegna e di sostenerne gestione, manutenzione e alimentazione elettrica, poiché è destinatario diretto o comunque soggetto individuato o facilmente individuabile suscettibile di pregiudizio.
• La mancata comunicazione di avvio del procedimento non è sanabile ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, secondo periodo, della l. n. 241/1990 quando il privato dimostri o renda plausibile che la partecipazione avrebbe potuto fornire elementi istruttori idonei a incidere sull’individuazione dei beni e sul contenuto finale dell’atto; grava sull’amministrazione la prova contraria.
• L’elenco dei beni oggetto di retrocessione deve essere completo, corretto e tecnicamente determinato già nel provvedimento finale; il termine successivo previsto per la consegna non può essere utilizzato per sanare l’omessa o erronea individuazione dei beni, ma serve soltanto a consentire la preparazione della presa in consegna.
• La partecipazione del gestore aeroportuale ha natura cooperativa e istruttoria: non attribuisce un potere codicisionale né un veto, spettando alle amministrazioni competenti decidere se accogliere le osservazioni tecniche nell’esercizio della propria discrezionalità.

Come è indicizzato