Parere n. 599/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario proposto dalla -OMISSIS- s.r.l., in persona dell’amministratore unico e legale rappresentante pro-tempore sig. -OMISSIS- - contro l’Ispettorato territoriale del lavoro di Como-Lecco (Sondrio), l’Ispettorato Interregionale del lavoro di Milano, l’Ispettorato Interregionale del lavoro Liguria Lombardia Piemonte Valle D’Aosta (ora Direzione interregionale del lavoro del nord-Milano), l’Ispettorato nazionale del lavoro ed il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, nonché nei confronti della -OMISSIS- s.r.l. per l’annullamento del provvedimento di sospensione dell’attività imprenditoriale presso lo stabilimento di -OMISSIS- (privo di numero), adottato dall’Ispettorato Territoriale del Lavoro di Como - Lecco il 14 luglio 2023 ed in pari data notificato alla società ricorrente, nonché di tutti gli atti ad esso presupposti, connessi e conseguenti, compresi: a) il verbale di primo accesso ispettivo n.051/052/082 redatto in data 14 luglio 2023 dall’Ispettorato Territoriale del Lavoro di Como – Lecco; b) la decisione n.13/2023 del 18 agosto 2023 dell’Ispettorato Interregionale Liguria, Lombardia, Piemonte, Valle d’Aosta - Direzione dell’Ispettorato Interregionale del Lavoro di Milano, notificata in data 29 agosto 2023, di rigetto del ricorso amministrativo presentato avverso il suddetto provvedimento di sospensione.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione del provvedimento di sospensione dell’attività imprenditoriale adottato il 14 luglio 2023 per impiego di lavoratori senza preventiva comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro, nonché del verbale ispettivo e del successivo rigetto del ricorso amministrativo
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
La società ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui l’Ispettorato territoriale del lavoro ha sospeso l’attività imprenditoriale ai sensi dell’art. 14 del d.lgs. n. 81/2008, dopo avere riscontrato, su dieci lavoratori presenti, nove lavoratori privi di preventiva comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro. La ricorrente ha sostenuto che i lavoratori fossero dipendenti di altra società operante nello stabilimento e non propri dipendenti, deducendo erronea valutazione dei fatti, carenza di istruttoria e motivazione, violazione di legge, violazione del contraddittorio procedimentale, dei principi di buon andamento e trasparenza, ingiustizia manifesta e sviamento di potere. La questione ha riguardato anche la natura del provvedimento di sospensione, il riparto di giurisdizione e la sufficienza della motivazione dell’atto.
Il parere
Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso infondato e ha espresso parere per il rigetto. Ha riconosciuto la giurisdizione amministrativa sui provvedimenti di sospensione dell’attività imprenditoriale, qualificandoli come atti con funzione sia sanzionatoria sia cautelare, finalizzati alla tutela della salute e sicurezza dei lavoratori e al contrasto del lavoro irregolare. Quanto alle censure di merito, ha rilevato che il provvedimento indicava chiaramente i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche della decisione, conformemente all’art. 3 della legge n. 241/1990. L’accertamento ispettivo relativo a nove lavoratori irregolari su dieci presenti non era stato smentito e la società non aveva provato che i lavoratori fossero esclusivamente dipendenti dell’altra società. È stata quindi ritenuta integrata la soglia prevista dall’art. 14 del d.lgs. n. 81/2008. Il Consiglio ha inoltre affermato che, nel bilanciamento tra libertà di iniziativa economica, tutela del lavoro e tutela della salute e sicurezza, deve essere prioritariamente salvaguardato il diritto al lavoro in condizioni idonee a proteggere l’integrità psicofisica dei lavoratori.
Osservazioni
Natura e giurisdizione sul provvedimento di sospensione
Il provvedimento di sospensione dell’attività imprenditoriale ex art. 14 del d.lgs. n. 81/2008 ha funzione latamente sanzionatoria e cautelare. La controversia appartiene alla giurisdizione amministrativa perché l’atto è espressione di un pubblico potere, non è una sanzione pecuniaria riconducibile alla giurisdizione esclusiva del giudice ordinario e incide su una posizione qualificabile come interesse legittimo.
Art. 14 d.lgs. n. 81/2008 - Presupposti della sospensione
La presenza di nove lavoratori irregolari su dieci lavoratori presenti sul luogo di lavoro supera la soglia minima del 10 per cento prevista dalla disposizione. L’accertamento ispettivo non è stato adeguatamente smentito dalla società ricorrente.
Erronea individuazione del datore di lavoro
La tesi secondo cui i lavoratori sarebbero stati dipendenti di altra società non è stata provata. La mera allegazione dell’esistenza di un diverso soggetto datoriale non è sufficiente a superare le risultanze dell’accesso ispettivo.
Obbligo di motivazione e istruttoria
Il provvedimento impugnato espone in modo chiaro i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche della sospensione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria, soddisfacendo l’obbligo di motivazione previsto dall’art. 3, comma 1, della legge n. 241/1990.
Contraddittorio procedimentale e natura cautelare
La natura cautelare e contestuale all’accesso ispettivo del provvedimento impone una verifica immediata delle condizioni di legge. La società avrebbe dovuto documentare già in sede di sopralluogo l’asserita estraneità dei lavoratori al proprio rapporto datoriale; la censura relativa alla compressione del diritto di difesa è stata pertanto ritenuta infondata.
Bilanciamento degli interessi costituzionali
Nel bilanciamento tra libertà di iniziativa economica privata, tutela costituzionale del lavoro e tutela della salute e sicurezza, assume priorità la protezione dell’integrità psicofisica dei lavoratori e il contrasto al lavoro nero.
Norme richiamate
art. 14 d.lgs. n. 81/2008
“l'Ispettorato nazionale del lavoro adotta un provvedimento di sospensione, quando riscontra che almeno il 10 per cento dei lavoratori presenti sul luogo di lavoro risulti occupato, al momento dell'accesso ispettivo, senza preventiva comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro”
La disposizione impone l’adozione della sospensione quando, al momento dell’accesso ispettivo, almeno il 10 per cento dei lavoratori presenti risulti occupato senza preventiva comunicazione, oltre a contemplare ipotesi di gravi violazioni in materia di salute e sicurezza. Il provvedimento presenta natura cautelare e sanzionatoria.
art. 3 l. n. 241/1990
L’obbligo di motivazione è soddisfatto quando il provvedimento indica in modo chiaro i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche della decisione, in rapporto alle risultanze dell’istruttoria.
art. 14, comma 5, d.lgs. n. 81/2008
Secondo la relazione ministeriale richiamata nel parere, la legge n. 241/1990 non si applica al procedimento di sospensione, salvo l’art. 3 relativo all’obbligo di motivazione.
artt. 20 e 21 d.lgs. n. 758/1994
L’art. 14 del d.lgs. n. 81/2008 fa salve le attribuzioni previste da tali disposizioni.
artt. 24 e 111 Cost.
La relazione ministeriale ha richiamato l’orientamento secondo cui le garanzie del diritto di difesa e del giusto processo riguardano la fase giurisdizionale e non impongono, di per sé, un contraddittorio endoprocedimentale nel procedimento amministrativo.
art. 41 Cost.
La libertà di iniziativa economica privata deve essere bilanciata con la tutela del lavoro e della salute e sicurezza dei lavoratori.
artt. 1, 4, 35 e 37 Cost.
Le disposizioni esprimono la tutela costituzionale del lavoro, che deve essere considerata nel bilanciamento con gli altri interessi coinvolti.
artt. 32 e 35 Cost.
La tutela della salute e della sicurezza sul lavoro, quale protezione dell’integrità psicofisica, prevale nel bilanciamento operato nel caso concreto.
art. 351 c.p.p.
È richiamato quale base normativa delle dichiarazioni rese dai lavoratori e acquisite dagli ispettori durante l’attività di controllo.
Cons. Stato, Sez. III, n. 3832/2020
Richiamato a sostegno della giurisdizione amministrativa sulle controversie relative ai provvedimenti di sospensione dell’attività imprenditoriale.
Cons. Stato, Sez. III, n. 700/2017
Richiamato a sostegno della qualificazione e del regime giurisdizionale dei provvedimenti di sospensione in materia di lavoro irregolare e sicurezza sul lavoro.
Cons. Stato, Sez. I, parere n. 1613/2020
Richiamato quale precedente consultivo sulla giurisdizione amministrativa in materia di provvedimenti di sospensione dell’attività imprenditoriale.
Cass., Sez. Unite, n. 20935/2009
Richiamata nella relazione ministeriale per l’affermazione secondo cui gli artt. 24 e 111 Cost. non garantiscono necessariamente il contraddittorio endoprocedimentale amministrativo.
art. 52, comma 1, d.lgs. n. 196/2003
Applicato per disporre l’oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi dell’interessato.
Massime di principio
- Il provvedimento di sospensione dell’attività imprenditoriale previsto dall’art. 14 del d.lgs. n. 81/2008 ha natura sia cautelare sia sanzionatoria ed è finalizzato al contrasto del lavoro irregolare e alla tutela della salute e sicurezza dei lavoratori.
- La giurisdizione sulle controversie relative alla sospensione dell’attività imprenditoriale ex art. 14 del d.lgs. n. 81/2008 appartiene al giudice amministrativo, poiché l’atto è espressione di un pubblico potere, non costituisce una sanzione pecuniaria attribuita alla giurisdizione ordinaria e incide su una posizione di interesse legittimo.
- Ai fini dell’applicazione dell’art. 14 del d.lgs. n. 81/2008, è sufficiente che dall’accesso ispettivo risulti l’impiego di almeno il 10 per cento dei lavoratori presenti senza preventiva comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro, salvo che l’interessato fornisca una prova concreta idonea a smentire l’imputazione del rapporto lavorativo.
- L’obbligo di motivazione del provvedimento di sospensione è assolto quando l’atto indica con chiarezza i lavoratori irregolari accertati, la soglia normativa applicata e il collegamento tra le risultanze ispettive e la decisione adottata.
- La natura cautelare e contestuale all’accesso ispettivo della sospensione giustifica una verifica immediata dei presupposti e richiede al destinatario di fornire tempestivamente la documentazione idonea a dimostrare l’assenza del rapporto di lavoro contestato.
- Nel bilanciamento tra libertà di iniziativa economica privata, tutela del lavoro e tutela della salute e sicurezza, deve essere prioritariamente salvaguardata l’integrità psicofisica dei lavoratori e deve essere contrastato il lavoro irregolare.
Sospensione dell’attività imprenditoriale per lavoro irregolare
Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da una società privata contro il provvedimento del 14 luglio 2023 con cui l’Ispettorato territoriale del lavoro ha disposto la sospensione dell’attività imprenditoriale presso uno stabilimento, ai sensi dell’art. 14 del d.lgs. n. 81/2008. Sono stati impugnati anche il verbale di primo accesso ispettivo e la decisione con cui l’Ispettorato interregionale ha respinto il ricorso amministrativo.
Fatti accertati
Durante l’accesso ispettivo sono stati individuati dieci lavoratori presenti sul luogo di lavoro, nove dei quali privi di preventiva comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro. Tra questi, cinque erano cittadini stranieri privi di permesso di soggiorno. Gli ispettori hanno inoltre acquisito dichiarazioni dai lavoratori ai sensi dell’art. 351 c.p.p. e hanno rilevato l’omessa elaborazione del documento di valutazione dei rischi.
La società ha sostenuto che i lavoratori fossero dipendenti di un’altra impresa, operante nello stabilimento con autonoma organizzazione e propri mezzi e dipendenti. Tale ricostruzione, tuttavia, non è stata documentata né è risultata confermata dalla consultazione della banca dati dei Centri per l’impiego.
Motivi del ricorso
La ricorrente ha dedotto violazione di legge, carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e motivazione, travisamento dei fatti, violazione dei principi di buon andamento e trasparenza, lesione del contraddittorio procedimentale, ingiustizia manifesta e sviamento di potere.
In particolare, ha contestato che i lavoratori potessero essere qualificati come propri dipendenti irregolari, sostenendo che il rapporto datoriale facesse capo esclusivamente all’altra società.
Natura del provvedimento e giurisdizione
Il Consiglio di Stato ha richiamato la propria giurisprudenza, tra cui Cons. Stato, Sez. III, nn. 3832/2020 e 700/2017, nonché il parere della Sez. I n. 1613/2020. Il provvedimento di sospensione è stato qualificato come atto dotato di una funzione latamente sanzionatoria e, al contempo, cautelare.
La funzione cautelare emerge dal collegamento con la tutela della salute e sicurezza dei lavoratori e dalla possibilità di revoca del provvedimento quando vengano meno i presupposti, ad esempio mediante la regolarizzazione dei lavoratori non risultanti dalle scritture o dalla documentazione obbligatoria.
La controversia appartiene alla giurisdizione amministrativa perché l’atto costituisce esercizio di un pubblico potere, non è una sanzione pecuniaria attribuita alla giurisdizione ordinaria e incide su una posizione di interesse legittimo, essendo diretto alla cura dell’interesse pubblico alla regolarizzazione del lavoro e alla protezione dei lavoratori.
Applicazione dell’art. 14 del d.lgs. n. 81/2008
L’art. 14 del d.lgs. n. 81/2008 prevede la sospensione quando almeno il 10 per cento dei lavoratori presenti sul luogo di lavoro risulti occupato, al momento dell’accesso ispettivo, senza preventiva comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro, oltre alle ipotesi di gravi violazioni in materia di salute e sicurezza.
Nel caso esaminato la soglia era ampiamente superata: nove lavoratori su dieci risultavano irregolari. L’accertamento non è stato smentito dalla società e non è stata fornita la prova che i lavoratori fossero dipendenti esclusivamente dell’altra impresa. Il presupposto applicativo della sospensione è stato quindi ritenuto sussistente.
Motivazione, istruttoria e contraddittorio
Il Consiglio di Stato ha escluso il difetto di motivazione. L’atto impugnato indicava in modo chiaro i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche della sospensione, in relazione alle risultanze dell’attività ispettiva, secondo quanto richiesto dall’art. 3 della legge n. 241/1990.
La natura cautelare e contestuale all’accesso ispettivo del provvedimento è stata ritenuta compatibile con una verifica immediata dei presupposti. La società avrebbe dovuto documentare già durante il sopralluogo l’asserita estraneità dei lavoratori al proprio rapporto datoriale. È stata pertanto respinta anche la censura relativa alla violazione del diritto di difesa e del contraddittorio procedimentale.
Bilanciamento degli interessi
Il parere ha sottolineato che la misura si inserisce nell’attività di contrasto al lavoro nero. Nel bilanciamento tra la libertà di iniziativa economica privata tutelata dall’art. 41 Cost., la tutela costituzionale del lavoro prevista dagli artt. 1, 4, 35 e 37 Cost. e la tutela della salute e sicurezza garantita dagli artt. 32 e 35 Cost., deve essere prioritariamente considerata la salvaguardia dell’integrità psicofisica dei lavoratori.
Esito
La Sezione ha ritenuto infondato il ricorso e ha espresso parere per il rigetto. È stato inoltre disposto l’oscuramento delle generalità e degli altri dati idonei a identificare l’interessato ai sensi dell’art. 52, comma 1, del d.lgs. n. 196/2003.
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