Sentenza n. 747/2026 - Bari, Sezione 2

Esito

La controversia

Le società hanno impugnato il diniego comunale relativo a una domanda di permesso di costruire per la realizzazione di un fabbricato per civile abitazione in zona B5 del PRG di Andria. Hanno dedotto, in primo luogo, la violazione degli artt. 12 e 20 del d.P.R. 380/2001, dell’art. 2, comma 8-bis, e dell’art. 20 della l. 241/1990, sostenendo che il Comune fosse intervenuto tardivamente e che si fosse formato il silenzio-assenso previsto dall’art. 20, comma 8, del d.P.R. 380/2001. Hanno contestato anche il rigetto della richiesta di attestazione del silenzio-assenso e la violazione dell’art. 10-bis della l. 241/1990, nonché dedotto vizi di istruttoria, erronea presupposizione, travisamento, sviamento, ingiustizia manifesta, violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza e della libertà di iniziativa economica. In via subordinata, hanno contestato nel merito il diniego, sostenendo che il piano di lottizzazione del 1987 fosse divenuto inefficace per decorso del termine decennale previsto dall’art. 17 della l. 1150/1942 e che l’intervento fosse comunque assentibile direttamente, essendo l’area ricompresa in una zona B5 asseritamente urbanizzata e quasi completamente edificata. Hanno inoltre lamentato la mancata partecipazione al procedimento di formazione del piano attuativo e richiamato un diverso piano di lottizzazione nel quale erano stati ipotizzati interventi mediante permesso di costruire convenzionato. Il Comune ha resistito chiedendo il rigetto. In via preliminare, le ricorrenti hanno eccepito la tardività della memoria comunale depositata oltre il termine previsto dall’art. 73, comma 1, c.p.a.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente disposto lo stralcio della memoria comunale depositata tardivamente, ritenendo perentori i termini per il deposito di memorie previsti dall’art. 73, comma 1, c.p.a. La previsione del termine per le repliche è funzionale alla garanzia del pieno contraddittorio; l’eventuale produzione tardiva è ammessa solo nei casi eccezionali previsti dall’art. 54, comma 1, c.p.a., previa specifica istanza e assicurando il contraddittorio. Nel merito, il ricorso è stato respinto. Il Collegio ha affermato che il silenzio-assenso sulla domanda di permesso di costruire, ai sensi dell’art. 20, comma 8, del d.P.R. 380/2001, non deriva dal solo decorso del termine, ma presuppone anche la conformità urbanistico-edilizia dell’intervento. Il silenzio-assenso non può consentire al privato di conseguire un risultato che non sarebbe ottenibile mediante un provvedimento espresso. Inoltre, il silenzio-assenso non si forma quando l’amministrazione abbia manifestato un motivato diniego: tale manifestazione può risultare anche dal preavviso di diniego ex art. 10-bis della l. 241/1990, senza necessità di un provvedimento finale già adottato. Nel caso concreto, il preavviso di diniego del 6 febbraio 2024 aveva espresso la volontà dell’amministrazione di respingere la domanda e aveva quindi impedito la formazione del silenzio-assenso. Il diniego è stato inoltre ritenuto adeguatamente motivato e fondato. L’area ricadeva in zona B5 del PRG ed era compresa in un piano di lottizzazione approvato nel 1987, in parte convenzionato e attuato; secondo il Comune, tale piano era stato recepito dalle NTA vigenti. Il TAR ha escluso che fosse decisiva la dedotta inefficacia del piano per decorso del termine decennale, rilevando che il PRG adottato nel 1991 lo aveva recepito e che le ricorrenti non avevano presentato osservazioni al PRG. Ne conseguiva che gli interventi nell’area dovevano essere ricondotti allo strumento attuativo. È stata respinta anche la censura relativa alla mancata partecipazione alla formazione del piano attuativo, poiché il suo contenuto era stato recepito nello strumento urbanistico generale, rispetto al quale le interessate non avevano formulato osservazioni. È stato infine ritenuto inconferente il richiamo a un diverso piano di lottizzazione, relativo ad altre vie, nel quale era stata ipotizzata la possibilità di permessi di costruire convenzionati previa monetizzazione degli standard: non risultava infatti che le ricorrenti avessero richiesto l’attivazione di un analogo percorso. Il ricorso è stato quindi respinto, con condanna delle ricorrenti alle spese processuali, liquidate in euro 2.500, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 12 d.P.R. 380/2001

  Il rilascio del permesso di costruire presuppone la conformità dell’intervento alla disciplina urbanistico-edilizia applicabile.

• art. 20, commi 3, 6 e 8, d.P.R. 380/2001

  Il silenzio-assenso sulla domanda di permesso di costruire richiede, oltre al decorso del termine, la sussistenza dei presupposti di conformità urbanistico-edilizia; non opera se l’amministrazione ha manifestato un motivato diniego, anche mediante preavviso ex art. 10-bis l. 241/1990.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di diniego può costituire manifestazione della volontà procedimentale dell’amministrazione contraria all’accoglimento della domanda e impedire la formazione del silenzio-assenso.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  La norma è richiamata dalle ricorrenti, ma il giudice non ne trae una distinta regola decisoria.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Richiamato dalle ricorrenti in relazione alla disciplina generale dell’autotutela; il giudice non ne fa applicazione decisiva.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Richiamato dalle ricorrenti in relazione alla disciplina generale dell’autotutela; il giudice non ne fa applicazione decisiva.

• art. 17 l. 1150/1942

  La dedotta inefficacia decennale del piano di lottizzazione non è stata ritenuta idonea a superare il recepimento dello strumento attuativo nel PRG.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Le parti possono produrre documenti fino a quaranta giorni liberi prima dell’udienza, memorie fino a trenta giorni liberi e presentare repliche, ai nuovi documenti e alle nuove memorie depositate in vista dell’udienza, fino a venti giorni liberi.

  I termini per il deposito di memorie sono stati qualificati come perentori, in funzione della garanzia del pieno contraddittorio.

• art. 54, comma 1, c.p.a.

  il pieno rispetto del diritto delle controparti al contraddittorio su tali atti, qualora la produzione nel termine di legge sia risultata estremamente difficile

  La produzione tardiva di memorie o documenti è ammessa eccezionalmente, previa specifica istanza e assicurando il contraddittorio.

Massime di principio

• Il silenzio-assenso previsto per il procedimento di rilascio del permesso di costruire non si forma per il solo decorso del termine procedimentale, ma presuppone anche la conformità urbanistico-edilizia dell’intervento richiesto.
• Il silenzio-assenso non può attribuire al privato un titolo edilizio che sarebbe illegittimo se adottato in forma espressa, né può consentire un intervento privo dei presupposti urbanistici ed edilizi richiesti.
• La formazione del silenzio-assenso sulla domanda di permesso di costruire è impedita dalla manifestazione di un motivato diniego da parte dell’amministrazione; tale manifestazione può risultare anche dal preavviso di diniego ai sensi dell’art. 10-bis della l. 241/1990, senza necessità che sia già stato adottato il provvedimento finale.
• Quando uno strumento attuativo è stato recepito nello strumento urbanistico generale, la disciplina urbanistica dell’area continua a richiedere il rispetto dello strumento attuativo secondo quanto previsto dalle norme tecniche di attuazione, anche se il privato non ha partecipato alla formazione originaria del piano attuativo e non ha presentato osservazioni al piano generale che lo ha recepito.
• I termini per il deposito di memorie nel processo amministrativo previsti dall’art. 73, comma 1, c.p.a. hanno carattere perentorio; la produzione tardiva può essere ammessa solo eccezionalmente ai sensi dell’art. 54, comma 1, c.p.a., con salvaguardia effettiva del contraddittorio.

Come è indicizzato