Sentenza n. 508/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

Gli appellanti contestavano la sentenza del TAR deducendo, in primo luogo, che il Comune avrebbe dovuto attendere la definizione del ricorso straordinario proposto contro l’ordinanza di demolizione prima di accertare l’inottemperanza e irrogare la sanzione. In secondo luogo, sostenevano che l’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001 non fosse applicabile in Sicilia alla data dell’accertamento dell’inottemperanza, perché recepito espressamente soltanto dalla legge regionale n. 16/2016, entrata in vigore dopo il verbale di accertamento del 16 maggio 2016; deducevano quindi la violazione del principio di irretroattività delle sanzioni amministrative. In terzo luogo, contestavano l’applicazione della sanzione nella misura massima di 20.000 euro, sostenendo che l’area non ricadesse in zona a rischio idrogeologico elevato o molto elevato e che mancassero i presupposti per il massimo edittale.

La decisione

Il CGARS ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha preliminarmente chiarito che il giudizio riguardava la successiva ordinanza sanzionatoria, non la legittimità dell’ordine di demolizione, le cui questioni potevano rilevare soltanto se fosse stata dimostrata la sua caducazione, sospensione o perdita di efficacia. Il primo motivo è stato respinto perché gli appellanti non avevano provato la rituale notificazione, il deposito e l’effettiva pendenza del ricorso straordinario; in ogni caso, la mera proposizione di un rimedio impugnatorio non sospende automaticamente l’efficacia dell’atto impugnato, in assenza di uno specifico provvedimento cautelare. Il secondo motivo è stato respinto perché il rinvio operato dalla legislazione regionale siciliana alla disciplina statale in materia di repressione degli abusi edilizi ha natura dinamica e comprende le successive modifiche della normativa statale, incluso l’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001. La legge regionale n. 16/2016 ha avuto funzione di recepimento espresso e riordino, senza escludere l’operatività della disciplina statale già applicabile per effetto del rinvio dinamico. Non vi è stata violazione dell’irretroattività, poiché l’ordine di demolizione, l’inottemperanza e la sanzione erano successivi all’introduzione della previsione sanzionatoria nel 2014. Il CGARS ha distinto il caso dall’Adunanza plenaria n. 16/2023, relativo a un’inottemperanza già verificatasi prima dell’entrata in vigore della legge n. 164/2014. Anche il terzo motivo è stato respinto: la sanzione massima non presuppone necessariamente la ricadenza dell’area in una zona a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, potendo trovare fondamento nella più ampia categoria delle aree e degli edifici richiamati dall’art. 27, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001. Nel caso concreto, il Comune aveva posto a fondamento della misura massima la localizzazione dell’opera nella fascia di rispetto dell’alveo torrentizio, vincolo di inedificabilità non smentito dalla documentazione prodotta dagli appellanti. Nulla è stato disposto sulle spese del grado, non essendosi costituito il Comune.

Norme richiamate

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  la sanzione amministrativa pecuniaria per l’inottemperanza all’ordine di demolizione è compresa tra euro 2.000,00 ed euro 20.000,00 ed è sempre irrogata nella misura massima in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell’articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato

  La disposizione era operativa nell’ordinamento siciliano già prima della legge regionale n. 16/2016 per effetto del rinvio dinamico alla disciplina statale; la sanzione massima può applicarsi anche per la ricaduta dell’opera in un’area soggetta a vincolo di inedificabilità rientrante nell’art. 27, comma 2, e non soltanto per la presenza di rischio idrogeologico elevato o molto elevato.

• art. 27, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Il richiamo contenuto nell’art. 31, comma 4-bis, comprende la più ampia categoria delle aree e degli edifici individuati dalla disposizione, tra cui, nel caso esaminato, un’area sottoposta a vincolo di inedificabilità nella fascia di rispetto di un alveo torrentizio.

• art. 7 l. 47/1985

  La disciplina dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 costituisce trasposizione della disciplina già contenuta nell’art. 7 della legge n. 47/1985, richiamata nell’ordinamento siciliano.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La disposizione si inserisce nel sistema repressivo dell’inottemperanza all’ordine di demolizione già richiamato dalla normativa regionale siciliana mediante rinvio dinamico.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, introdotto dal d.l. 133/2014, convertito dalla l. 164/2014

  La previsione sanzionatoria si applica quando il presupposto dell’inottemperanza si è verificato dopo la sua introduzione; non è retroattiva se l’ordine di demolizione e la scadenza del termine per ottemperare sono successivi al 2014.

• Adunanza plenaria Consiglio di Stato n. 16/2023

  Il principio secondo cui la sanzione non può essere applicata quando il termine di novanta giorni e l’inottemperanza si siano verificati prima dell’entrata in vigore della legge n. 164/2014 non si applica quando l’ordine di demolizione e l’accertamento dell’inottemperanza siano successivi.

Massime di principio

• La proposizione di un ricorso straordinario o di altro rimedio impugnatorio contro un ordine di demolizione non sospende automaticamente l’efficacia dell’atto presupposto; l’amministrazione può procedere all’accertamento dell’inottemperanza e all’irrogazione della sanzione conseguente salvo che sia intervenuto un provvedimento di sospensione, annullamento o altra perdita di efficacia dell’ordine demolitorio.
• Nel giudizio avente a oggetto la sanzione per inottemperanza all’ordine di demolizione, le questioni relative alla legittimità dell’ordine presupposto possono assumere rilievo soltanto se il ricorrente dimostri che esso è stato caducato, sospeso o comunque privato di efficacia.
• Il rinvio dinamico della legislazione regionale siciliana alla normativa statale in materia di repressione degli abusi edilizi comprende le successive modifiche della disciplina statale richiamata; pertanto, l’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001 può operare in Sicilia anche prima del recepimento espresso mediante la legge regionale n. 16/2016.
• Ai fini del principio di irretroattività delle sanzioni amministrative, rileva il momento in cui si verifica l’inottemperanza all’ordine di demolizione, quale fatto omissivo sanzionato. La sanzione prevista dall’art. 31, comma 4-bis, non è retroattiva quando l’ordine demolitorio e la scadenza del termine per ottemperare sono successivi all’introduzione della disposizione sanzionatoria.
• La sanzione massima prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001 può essere irrogata non solo in presenza di aree a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, ma anche quando l’abuso ricada nelle più ampie aree o edifici richiamati dall’art. 27, comma 2, inclusa un’area soggetta a vincolo di inedificabilità nella fascia di rispetto di un alveo torrentizio.

Come è indicizzato