Sentenza n. 4818/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’appellante contestava l’aggiudicazione al RTI risultato primo classificato, deducendo: il mancato rispetto delle caratteristiche minime di gara relative alle dotazioni del parco macchinari e alle ore e prestazioni richieste, comprese le attività PMT2 e Sede Binario; la violazione dei trattamenti salariali minimi e l’incongruità dell’offerta; l’erronea attribuzione dei punteggi tecnici per i sub-criteri B1, B3 e F, con particolare riferimento alla formazione del personale e alla figura del Manager di Lotto; l’erronea valutazione dei sub-criteri C e D1, concernenti le rese orarie, i macchinari e l’impiego di saliscale elettrici. Riproponeva inoltre le domande di subentro nel contratto e di risarcimento del danno, anche a titolo di responsabilità precontrattuale. L’appellata aveva eccepito il difetto di interesse in relazione a un asserito illecito professionale dell’appellante, ma l’eccezione è stata respinta poiché la Procura aveva richiesto l’archiviazione del procedimento penale. Quanto al motivo sui minimi salariali, l’appellante contestava la statuizione del TAR relativa all’originaria verifica di anomalia; tuttavia, nelle more, la stazione appaltante aveva rinnovato la verifica, confermando la sostenibilità dell’offerta con una nuova determina, autonomamente impugnata davanti al TAR.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha dichiarato improcedibile il motivo relativo ai minimi salariali per sopravvenuto difetto di interesse: la verifica originaria dell’anomalia era stata sostituita da una nuova verifica, oggetto di autonomo giudizio. Ha respinto gli altri motivi e confermato la sentenza del TAR. In particolare, ha ritenuto che la dotazione minima dei macchinari prevista dal capitolato costituisse requisito di esecuzione contrattuale, non requisito di partecipazione né elemento da riprodurre analiticamente nell’offerta, in assenza di una clausola chiara che prevedesse l’esclusione. La mancata indicazione dettagliata di alcune attrezzature rileva quindi, eventualmente, nella fase esecutiva, con i relativi controlli e rimedi contrattuali. Ha ritenuto sufficiente il monte ore complessivo offerto, anche rispetto alle attività PMT2, considerando legittima la riallocazione interna delle ore nell’ambito dell’autonomia organizzativa dell’impresa; l’eventuale mancata esecuzione delle ore specifiche costituirebbe inadempimento contrattuale, non causa di esclusione. Ha escluso violazioni relativamente all’attività Sede Binario. Ha inoltre confermato il rigetto delle censure sui punteggi tecnici, rilevando che le valutazioni della Commissione costituiscono espressione di discrezionalità tecnica e sono sindacabili solo per manifesta illogicità, travisamento o inattendibilità. La contestazione sul criterio B3 è stata ritenuta generica e non provata; il criterio riguardava complessivamente le politiche del personale e la valutazione era avvenuta mediante confronto a coppie, non mediante attribuzione atomistica di punteggi ai singoli corsi. Per il criterio F, la lex specialis non imponeva che il Manager di Lotto fosse una persona fisica diversa per ciascun lotto: era sufficiente che la funzione fosse effettivamente garantita, anche mediante la stessa persona, e che fosse individuabile sostanzialmente nell’organigramma dell’aggiudicataria. Le doglianze sui criteri C e D1 sono state respinte perché fondate su ricostruzioni numeriche unilaterali o su requisiti tecnici il cui dettaglio era differito all’avvio dell’esecuzione. Il criterio D1, essendo on/off, richiedeva la mera indicazione quantitativa dei saliscale, non la produzione anticipata delle relative schede tecniche. Sono state respinte anche le domande di subentro e risarcimento. L’appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 3.000 per ciascuna delle due parti vittoriose.

Norme richiamate

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  I costi della manodopera indicati al punto 3 del presente Disciplinare non sono ribassabili. Resta la possibilità per l’Operatore Economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale

  La disciplina consente di dimostrare che la riduzione complessiva dell’offerta deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, ferma la verifica di congruità dei costi della manodopera.

• art. 100, comma 3, d.lgs. 36/2023

  Ha costituito la base normativa della verifica di congruità richiesta dalla stazione appaltante e successivamente rinnovata in esecuzione della sentenza di primo grado.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  È stato richiamato dall’appellante in relazione alla verifica dell’anomalia e al rispetto dei trattamenti salariali minimi; la relativa censura è stata dichiarata improcedibile per la sostituzione dell’originario provvedimento di verifica.

• art. 11 d.lgs. 36/2023

  È stato richiamato dall’appellante in relazione ai trattamenti salariali minimi, senza che il Consiglio di Stato ne abbia esaminato il merito per sopravvenuta carenza di interesse.

• art. 17 del Disciplinare di gara

  Prevedeva la non ribassabilità dei costi della manodopera, salva la dimostrazione di una più efficiente organizzazione aziendale.

• art. 23 del Disciplinare di gara

  Ha disciplinato la verifica di congruità o anomalia dell’offerta.

• art. 97 Cost.

  È stato invocato in relazione ai principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa, senza autonoma valutazione decisiva nella sentenza.

• art. 36 Cost.

  È stato richiamato dall’appellante in relazione ai trattamenti salariali minimi, senza esame di merito per improcedibilità della censura.

• art. 107 d.lgs. 36/2023

  È stato richiamato nell’ambito delle censure sull’ammissione e sulla valutazione delle offerte tecniche, senza specifica interpretazione autonoma.

• art. 108 d.lgs. 36/2023

  È stato richiamato nell’ambito delle censure sull’aggiudicazione e sulla valutazione delle offerte, senza specifica interpretazione autonoma.

• art. 353 c.p.

  La prospettata indagine per turbativa d’asta non ha determinato il difetto di interesse dell’appellante, poiché la Procura aveva richiesto l’archiviazione ritenendo penalmente lecita la condotta.

Massime di principio

• Quando la lex specialis non configura con clausola chiara, univoca e proporzionata un requisito tecnico quale requisito di partecipazione o elemento dell’offerta soggetto a esclusione, il requisito deve essere qualificato come obbligo di esecuzione contrattuale; la sua verifica e le eventuali conseguenze operano nella fase esecutiva e non giustificano l’esclusione dalla gara per la mancata riproduzione analitica nell’offerta.
• La dotazione minima di attrezzature prevista dal capitolato può costituire un obbligo di risultato dell’esecutore, assistito da controlli e sanzioni contrattuali, senza costituire necessariamente un elemento di valutazione dell’offerta tecnica o un requisito da dimostrare in sede di ammissione.
• Quando il monte ore complessivo offerto è congruo, la diversa articolazione interna delle ore tra specifiche lavorazioni può rientrare nell’autonomia organizzativa dell’operatore economico, salvo il controllo in esecuzione sull’effettiva prestazione; l’eventuale mancata erogazione delle ore dovute integra, di regola, un inadempimento contrattuale e non una causa di esclusione sopravvenuta.
• Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecniche della commissione di gara è pieno quanto all’accertamento dei fatti, ma non consente la sostituzione della valutazione amministrativa quando il risultato rientri tra quelli tecnicamente opinabili e non sia affetto da manifesta illogicità, travisamento o inattendibilità.
• Nel criterio di valutazione mediante confronto a coppie, il punteggio può riflettere l’apprezzamento complessivo dell’offerta rispetto al criterio, senza che sia necessario attribuire autonomo rilievo o punteggio a ciascun elemento interno; una censura che non dimostri quali specifici elementi illegittimi siano stati valorizzati e la loro decisività è generica e non provata.
• Quando la stazione appaltante sostituisce il provvedimento originario di verifica dell’anomalia con una nuova determinazione, le censure rivolte esclusivamente al primo provvedimento diventano improcedibili per sopravvenuto difetto di interesse, dovendo essere contestato il nuovo atto nel giudizio relativo alla sua legittimità.

Come è indicizzato